Geografia pode ser tanto uma bênção como uma maldição: Portugal, localizado no extremo sudoeste do continente europeu, olha para o Oceano Atlântico e de volta a uma história como uma das grandes potências navais da Europa – uma história dos séculos XV e XVI de ambição e impacto global. Na União Europeia de hoje, no entanto, Portugal tem de trabalhar mais do que os outros membros da UE para escapar às desvantagens de fazer parte da periferia geográfica da Europa.

Politicamente falando, Portugal encontra-se no coração da integração europeia. Com uma boa maioria dos portugueses a apoiar consistentemente a adesão à UE (o país tornou-se membro em 1986), Portugal aderiu ao euro desde o início e é também membro do Espaço Schengen. Portugal tem sido fundamental, de várias formas, na formação da política da UE ao longo das últimas décadas: Pense no Tratado de Lisboa moribundo que foi resgatado sob a então presidência portuguesa da UE em 2007, ou na “Estratégia de Lisboa” de crescimento e competitividade elaborada como parte de uma presidência anterior em 2000 (sob a presidência do primeiro-ministro António Guterres, actualmente a exercer o cargo de Secretário-Geral das Nações Unidas). Pense no Comissário Europeu (e actualmente Director-Geral da Organização Internacional para as Migrações) António Vitorino, que cobre a pasta da Justiça e Assuntos Internos na Comissão Prodi (1999-2004), dando forma aos primeiros anos desta nova política da UE. Pense também nos dois mandatos sucessivos de José Manuel Barroso como presidente da Comissão Europeia (2004-2009, 2010-2014). Ao nível da UE, Portugal tem sido um actor visível ao longo dos anos e, embora o país tenha sido duramente atingido pela crise financeira e tenha feito parte de um programa de salvamento entre 2010 e 2014, conseguiu virar uma esquina desde.

Interessantemente, Portugal é um dos países onde os últimos anos de crise não provocaram tumultos políticos e uma ascensão de forças populistas. E o próprio país está bastante confiante no seu compromisso global com a UE. Questionados sobre a vontade de embarcar numa integração mais profunda na UE (“mais Europa”), os portugueses inquiridos no inquérito da ECFR à comunidade de especialistas e decisores políticos classificam o seu próprio país como um país firmemente empenhado na integração europeia; apenas vêem a França como mais empenhada e, curiosamente, classificam a Alemanha menos bem do que a França nesta matéria. Os respondentes portugueses também gostam de classificar a influência global do seu próprio país na UE, embora nenhum outro grupo da pesquisa tenha partilhado esta avaliação.

Apesar desta confiança de que está a fazer ouvir a sua voz na UE, e do seu bom historial em Bruxelas, a nova pesquisa da ECFR sobre a UE28 conclui que Portugal tem apenas escolhas limitadas no que diz respeito aos outros Estados-membros com os quais pode trabalhar em estreita colaboração e formar “coligações”. No ambiente altamente intergovernamental da política da UE neste momento, isto é claramente algo em que trabalhar. A última edição deste inquérito mostra que, para Lisboa, existe realmente apenas um parceiro-chave – a Espanha – com quem jogar à bola a nível da UE. Isto é claramente um resultado da sua geografia, e não o suficiente para estar entre os impulsionadores e agitadores da política da UE. Se Madrid fosse um jogador-chave a nível da UE com um peso semelhante ao da França, Alemanha ou Holanda, esta seria uma estratégia inteligente. Na fase atual, porém, isso não é o caso, já que a Espanha está se esforçando abaixo do seu peso. Ainda assim, para Lisboa, o Madrid é o interlocutor mais importante entre os outros 27 membros da UE; as respostas às perguntas sobre a frequência dos contactos, a capacidade de resposta e os interesses partilhados demonstram-no. A relação com a Espanha é recíproca: Madrid também acredita que Portugal é um parceiro importante, e vê Portugal como o estado membro da UE mais receptivo.

Portugal também considera a França e a Itália como parceiros importantes. Lisboa, de uma forma geral, envolve-se mais com Paris do que com Berlim, mas esta é uma relação bastante unilateral. O ponto de vista dos inquiridos franceses revela que Paris responde, de facto, até certo ponto, a Lisboa, mas tem outras prioridades entre as capitais da UE. A Itália é outro Estado-membro da UE que emerge no radar de Portugal de contactos estreitos e interesses partilhados. Mas, mais uma vez, as respostas italianas mostram que esta é uma relação bastante unilateral.

Interessantemente, parece haver um novo desenvolvimento nas relações entre Lisboa e Londres. Em comparação com a edição de 2016 da pesquisa EU28 da ECFR, nossos últimos resultados mostram um interesse crescente no Reino Unido. Isto está claramente relacionado com os interesses portugueses afectados pelo Brexit, que a académica portuguesa Lívia Franco, num comentário da ECFR de 2015, chamou “notícias muito más para Portugal”. A quinta maior comunidade de trabalho estrangeira na Grã-Bretanha é portuguesa e, de uma perspectiva mais estratégica, Franco salienta que “há mais de oito séculos e independentemente do regime político do país, uma estreita cooperação política e económica com a Grã-Bretanha tem sido uma característica central da política externa de Portugal”. Estes laços remontam a um tratado assinado já em 1386.

Portugal também tem sido tradicionalmente um forte apoiante da OTAN, estando localizado no seu flanco sul. Por isso, inicialmente hesitou em aderir à iniciativa de Cooperação Estruturada Permanente (PESCO) dos Estados membros da UE em 2017. A segurança é talvez outra área em que convergem interesses entre Lisboa e Londres, e estas áreas explicam porque é que, neste tempo de grande incerteza sobre a saída do Reino Unido da UE, Lisboa está cada vez mais a chegar a Londres. Depois de Espanha, França e Alemanha, o Reino Unido é o quarto país mais contactado por Portugal (embora os números sejam em geral significativamente mais baixos). Os inquiridos portugueses também vêem um nível de interesses partilhados com o Reino Unido que corresponde às suas respostas sobre interesses partilhados com Berlim. No entanto, este interesse de Lisboa em coisas britânicas não é recíproco. Portugal vê o Reino Unido, até certo ponto, como receptivo ao seu alcance, mas os dados do ECFR sugerem que, da perspectiva de Lisboa, Londres poderia ser um parceiro mais dinâmico.

Quando se trata das prioridades portuguesas em relação às políticas da UE nos próximos cinco anos, os respondentes de Portugal dão a maior prioridade à “governança da Zona Euro e a uma política fiscal única”. Mais uma vez, existe uma grande convergência com os inquiridos de Espanha, e ambos os países se vêem como parceiros importantes nesta área. Os inquiridos de França, Alemanha e Itália também consideram a governação da zona euro muito importante. Contudo, quando se trata de encontrar parceiros para avançar com uma agenda conjunta, Portugal não é uma escolha de topo para estes países. A dimensão certamente importa aqui, mas Portugal poderia ser mais ambicioso em desempenhar um papel mais importante entre os “quatro grandes” membros da zona euro, em particular porque três deles (excepto a Alemanha) têm-no geralmente no seu ecrã de radar.

Portugal poderia, por exemplo, aproveitar o seu legado passado de resolver questões fundamentais da integração europeia e ajudar a fazer avançar um dossiê de reforma da zona euro. Lisboa talvez ache mais fácil despertar o interesse em Paris do que em Berlim. Por este motivo, Portugal deve procurar aumentar a sua influência na Alemanha, o outro país-chave quando se trata de dar forma à agenda de reformas da zona euro. Há uma oportunidade de reforçar os laços com Berlim é muito prática, já que Portugal assumirá a Presidência da UE a partir da Alemanha no primeiro semestre de 2021. Os preparativos em Berlim para a presidência de 2020 já estão em curso.

Portugal poderia aproveitar o seu legado passado e ajudar a fazer avançar um dossier de reforma da zona euro

A mudança do contexto transatlântico sugere ainda que um maior envolvimento com Berlim na segurança europeia poderia ser uma forma de captar o seu interesse. Neste momento, há um interesse em Berlim tanto em reforçar o pilar europeu no seio da OTAN como em fazer arrancar o PESCO no quadro da UE. Portugal estava inicialmente bastante hesitante em apoiar o PESCO, precisamente devido à sua forte filiação na OTAN, mas acabou por decidir aderir para evitar ficar para trás numa importante área futura de cooperação da UE. O país seria certamente bem aconselhado a manter-se dentro do núcleo duro da integração europeia para contrariar a sua geografia periférica.

Há outro ângulo da política externa portuguesa que poderia interessar a Berlim: os laços de Lisboa com Londres. Portugal poderia apresentar-se como um país que colmata o fosso crescente entre o Reino Unido e a UE quando Brexit se tornar uma realidade, em particular em questões de segurança europeia.

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