A földrajz egyszerre lehet áldás és átok: Az európai kontinens délnyugati szélén fekvő Portugália az Atlanti-óceánra és Európa egyik nagy tengeri hatalmának történelmére tekint vissza – a 15. és 16. századi globális ambíciók és hatások történetére. A mai Európai Unióban azonban Portugáliának keményebben kell dolgoznia, mint más EU-tagoknak, hogy elkerülje az Európa földrajzi perifériájához való tartozás hátrányait.

Politikai szempontból Portugália az európai integráció középpontjában találja magát. Mivel a portugálok nagy többsége következetesen támogatja az EU-tagságot (az ország 1986-ban lett tag), Portugália már a kezdetektől fogva csatlakozott az euró valutához, és tagja a schengeni térségnek is. Portugália az elmúlt évtizedekben több szempontból is meghatározó szerepet játszott az uniós politika alakításában: Gondoljunk csak a 2007-ben, az akkori portugál EU-elnökség alatt megmentett Lisszaboni Szerződésre, vagy a 2000-ben, egy korábbi elnökség keretében (a jelenleg ENSZ-főtitkárként dolgozó António Guterres miniszterelnök idején) kidolgozott növekedési és versenyképességi “lisszaboni stratégiára”. Gondoljunk António Vitorino európai biztosra (jelenleg a Nemzetközi Migrációs Szervezet főigazgatója), aki a Prodi-bizottságban (1999-2004) a bel- és igazságügyi tárcát vezette, és aki az új uniós politika első éveit alakította. Gondoljunk José Manuel Barroso két egymást követő ciklusára az Európai Bizottság elnökeként (2004-2009, 2010-2014). Uniós szinten Portugália az évek során látható szereplő volt, és bár az országot súlyosan érintette a pénzügyi válság, és 2010 és 2014 között mentőprogramban vett részt, azóta sikerült fordulatot hoznia.

Érdekes módon Portugália egyike azon országoknak, ahol az elmúlt válságos évek nem vezettek politikai zavargásokhoz és a populista erők felemelkedéséhez. Maga az ország pedig meglehetősen magabiztos az általános uniós elkötelezettségét illetően. A mélyebb uniós integráció (“több Európa”) iránti hajlandóságról kérdezve, az ECFR szakértői és politikai döntéshozói közösség körében végzett felmérésének portugál válaszadói saját országukat az európai integráció iránt szilárdan elkötelezett országnak minősítik; csak Franciaországot tartják elkötelezettebbnek, és érdekes módon Németországot rosszabbul értékelik ebben a kérdésben, mint Franciaországot. A portugál válaszadók saját országuk általános befolyását is szívesen rangsorolják az EU-ban, bár a felmérés egyetlen más csoportja sem osztotta ezt az értékelést.

Az ECFR új EU28-as felmérése szerint Portugália – annak ellenére, hogy bízik abban, hogy hallatja a hangját az EU-ban, és jó eredményeket ért el Brüsszelben – csak korlátozott választási lehetőségekkel rendelkezik, amikor arról van szó, hogy mely más tagállamokkal tud szorosan együttműködni és “koalíciót” kötni. Az uniós politika jelenlegi, erősen kormányközi környezetében ezen egyértelműen van mit dolgozni. A felmérés legutóbbi kiadása azt mutatja, hogy Lisszabon számára valójában csak egy kulcsfontosságú partner – Spanyolország – áll rendelkezésre, akivel uniós szinten labdába lehet rúgni. Ez egyértelműen a földrajzi elhelyezkedéséből adódik, és nem elég ahhoz, hogy az uniós politika mozgatórugói közé tartozzon. Ha Madrid uniós szinten kulcsszereplő lenne, hasonló befolyással, mint Franciaország, Németország vagy Hollandia, akkor ez okos stratégia lenne. A jelenlegi helyzetben azonban nem ez a helyzet, mivel Spanyolország a súlya alatt teljesít. Mégis, Lisszabon számára Madrid a legfontosabb tárgyalópartner a többi 27 EU-tagállam közül; ezt mutatják a kapcsolattartás gyakoriságára, a reagálókészségre és a közös érdekekre vonatkozó kérdésekre adott válaszok is. A Spanyolországgal való kapcsolat kölcsönös: Madrid Portugáliát is fontos partnernek tartja, és Portugáliát tekinti a leginkább reagáló uniós tagállamnak.

Portugália Franciaországot és Olaszországot is fontos partnernek tartja. Lisszabon összességében többet foglalkozik Párizzsal, mint Berlinnel, de ez a kapcsolat meglehetősen egyoldalú. A francia válaszadók véleménye azt mutatja, hogy Párizs bizonyos mértékig valóban reagál Lisszabonra, de az uniós fővárosok közül más prioritásai vannak. Olaszország egy másik EU-tagállam, amely a szoros kapcsolatok és a közös érdekek tekintetében megjelenik Portugália radarján. Az olasz válaszok azonban ismét azt mutatják, hogy ez a kapcsolat meglehetősen egyoldalú.

Érdekes módon úgy tűnik, hogy új fejlemény van a Lisszabon és London közötti kapcsolatokban. Az ECFR EU28-as felmérésének 2016-os kiadásához képest legújabb eredményeink növekvő érdeklődést mutatnak az Egyesült Királyság iránt. Ez egyértelműen összefügg a Brexit által érintett portugál érdekekkel, amelyet Lívia Franco portugál tudós egy 2015-ös ECFR-kommentárban “igazán rossz hírnek nevezett Portugália számára”. Nagy-Britanniában az ötödik legnagyobb külföldi munkaközösség portugál, és stratégiai szempontból Franco rámutat, hogy “több mint nyolc évszázadon keresztül és az ország politikai rendszerétől függetlenül a Nagy-Britanniával való szoros politikai és gazdasági együttműködés Portugália külpolitikájának központi jellemzője volt”. Ezek a kapcsolatok egy már 1386-ban aláírt szerződésig nyúlnak vissza.

Portugália hagyományosan a NATO elkötelezett támogatója is, mivel annak déli szárnyán helyezkedik el. Emiatt kezdetben vonakodott, hogy 2017-ben csatlakozzon az uniós tagállamok állandó strukturált együttműködési (PESCO) kezdeményezéséhez. A biztonság talán egy másik olyan terület, ahol Lisszabon és London érdekei közelednek egymáshoz, és ezek a területek magyarázzák, hogy az Egyesült Királyság EU-ból való kilépésével kapcsolatos nagyfokú bizonytalanság idején Lisszabon miért nyúl egyre inkább London felé. Spanyolország, Franciaország és Németország után az Egyesült Királyság a negyedik ország, amellyel Portugália a legtöbbet érintkezik (bár a számok összességében jóval alacsonyabbak). A portugál válaszadók szerint az Egyesült Királysággal való közös érdekek szintje megegyezik a Berlinnel való közös érdekekre vonatkozó válaszokkal. A brit dolgok iránti lisszaboni érdeklődés azonban nem kölcsönös. Portugália úgy látja, hogy az Egyesült Királyság bizonyos mértékig reagál a közeledésre, de az ECFR adatai azt sugallják, hogy Lisszabon szempontjából London dinamikusabb partner lehetne.

A következő öt év uniós politikáival kapcsolatos portugál prioritásokat illetően a portugál válaszadók az “euróövezet kormányzását és az egységes költségvetési politikát” tartják a legfontosabbnak. Itt is nagy a konvergencia a spanyolországi válaszadókkal, és mindkét ország fontos partnernek tekinti egymást ezen a területen. A francia, német és olasz válaszadók szintén nagyon fontosnak tartják az euróövezet kormányzását. Amikor azonban arról van szó, hogy olyan partnereket kellene találni, akikkel közös menetrendet lehetne kialakítani, Portugália nem szerepel ezen országok első számú választása között. A méret itt bizonyára számít, de Portugália ambiciózusabban is játszhatna nagyobb szerepet a “négy nagy” euróövezeti tag között, különösen mivel közülük három (Németország kivételével) általában a radarképernyőjén van.

Portugália például építhetne az európai integráció alapvető kérdéseinek rendezésében szerzett múltbeli örökségére, és segíthetne az euróövezet reformjának előmozdításában. Lisszabonnak talán könnyebb lesz kiváltania az érdeklődést Párizsban, mint Berlinben. Ezért Portugáliának arra kellene törekednie, hogy növelje befolyását Németországban, a másik kulcsfontosságú országban, amikor az euróövezet reformprogramjának alakításáról van szó. A Berlinhez fűződő kapcsolatok erősítésére nagyon is gyakorlatias lehetőség kínálkozik, mivel 2021 első felében Portugália veszi át Németországtól az EU elnökségét. Berlinben már folynak az előkészületek a 2020-as elnökségre.

Portugália építhetne múltbeli örökségére, és segíthetne előmozdítani az euróövezeti reformok ügyét

A változó transzatlanti kontextus továbbá azt sugallja, hogy az európai biztonság terén a Berlinnel való szorosabb elkötelezettség lehet az egyik módja annak, hogy megragadjuk az érdeklődését. Jelenleg Berlinben érdeklődés mutatkozik mind a NATO-n belüli európai pillér megerősítése, mind pedig az EU keretein belüli PESCO elindítása iránt. Portugália kezdetben meglehetősen vonakodott a PESCO támogatásától, éppen erős NATO-kötődése miatt, de végül úgy döntött, hogy csatlakozik, hogy elkerülje a lemaradást az uniós együttműködés egy fontos jövőbeli területén. Az ország minden bizonnyal jól tenné, ha az európai integráció kemény magján belül maradna, hogy ellensúlyozza periférikus földrajzi helyzetét.

A portugál külpolitikának van egy másik nézőpontja is, amely Berlin számára érdekes lehet: Lisszabonnak Londonhoz fűződő kapcsolatai. Portugália olyan országként mutatkozhatna be, amely áthidalja az Egyesült Királyság és az EU közötti egyre szélesedő szakadékot, amint a Brexit valósággá válik, különösen az európai biztonság kérdésében.

.