Geografi kan vara både en välsignelse och en förbannelse: Portugal, som ligger på den europeiska kontinentens sydvästra kant, ser ut mot Atlanten och tillbaka till en historia som en av Europas stora sjömakter – en historia från 1400- och 1500-talen med globala ambitioner och inflytande. I dagens Europeiska unionen måste dock Portugal arbeta hårdare än andra EU-medlemmar för att slippa de nackdelar det innebär att vara en del av Europas geografiska periferi.

Politiskt sett befinner sig Portugal i hjärtat av den europeiska integrationen. Med en god majoritet av portugiserna som konsekvent stöder ett EU-medlemskap (landet blev medlem 1986), anslöt sig Portugal redan från början till eurovalutan och är också medlem i Schengenområdet. Portugal har på flera sätt bidragit till att forma EU:s politik under de senaste decennierna: Tänk på det dödliga Lissabonfördraget som räddades under det dåvarande portugisiska EU-ordförandeskapet 2007, eller ”Lissabonstrategin” för tillväxt och konkurrenskraft som utarbetades som en del av ett tidigare ordförandeskap 2000 (under premiärminister António Guterres, som för närvarande är FN:s generalsekreterare). Tänk att EU-kommissionären (och nuvarande generaldirektör för Internationella organisationen för migration) António Vitorino hade portföljen för rättsliga och inrikes frågor i Prodikommissionen (1999-2004) och utformade de första åren av denna nya EU-politik. Tänk också på José Manuel Barrosos två på varandra följande mandatperioder som ordförande för Europeiska kommissionen (2004-2009, 2010-2014). På EU-nivå har Portugal varit en synlig aktör under åren, och även om landet drabbades hårt av finanskrisen och ingick i ett räddningsprogram mellan 2010 och 2014 har det lyckats vända uppåt sedan dess.

Interessant nog är Portugal ett av de länder där de senaste årens kris inte har lett till politisk turbulens och en ökning av populistiska krafter. Och landet självt är ganska självsäkert när det gäller sitt övergripande EU-engagemang. På frågan om viljan att inleda en djupare EU-integration (”mer Europa”) rankar de portugisiska respondenterna i ECFR:s undersökning bland experter och beslutsfattare sitt eget land som ett land som är starkt engagerat i den europeiska integrationen; de anser bara att Frankrike är mer engagerat, och intressant nog rankar de Tyskland sämre än Frankrike i denna fråga. De portugisiska respondenterna gillar också att rangordna sitt eget lands övergripande inflytande i EU, även om ingen annan grupp i undersökningen delade den bedömningen.

Trots denna tillförsikt om att landet gör sin röst hörd i EU, och dess goda resultat i Bryssel, visar ECFR:s nya EU28-undersökning att Portugal bara har begränsade valmöjligheter när det gäller vilka andra medlemsstater som man kan arbeta nära med och bilda ”koalitioner” med. I den mycket mellanstatliga miljön i EU-politiken just nu är detta helt klart något att arbeta på. Den senaste upplagan av denna undersökning visar att det för Lissabon egentligen bara finns en viktig partner – Spanien – att spela boll med på EU-nivå. Detta är helt klart ett resultat av landets geografi, och det räcker inte för att vara med och påverka EU-politiken. Om Madrid var en nyckelaktör på EU-nivå med samma inflytande som Frankrike, Tyskland eller Nederländerna skulle detta vara en smart strategi. I dagsläget är detta dock inte fallet, eftersom Spanien är en liten stat. För Lissabon är Madrid ändå den viktigaste samtalspartnern bland de övriga 27 EU-medlemmarna, vilket framgår av enkätsvaren på frågor om kontaktfrekvens, lyhördhet och gemensamma intressen. Förhållandet till Spanien är ömsesidigt: Madrid anser också att Portugal är en viktig partner och ser Portugal som den mest lyhörda EU-medlemsstaten.

Portugal anser också att Frankrike och Italien är viktiga partner. Lissabon engagerar sig överlag mer i Paris än i Berlin, men detta är ett ganska ensidigt förhållande. De franska respondenternas uppfattning visar att Paris förvisso är lyhörd för Lissabon i viss utsträckning, men att Paris har andra prioriteringar bland EU:s huvudstäder. Italien är ytterligare en EU-medlemsstat som dyker upp på Portugals radar när det gäller nära kontakter och gemensamma intressen. Men återigen visar de italienska svaren att detta är ett ganska ensidigt förhållande.

Interessant nog verkar det finnas en ny utveckling i relationerna mellan Lissabon och London. Jämfört med 2016 års upplaga av ECFR:s EU28-undersökning visar våra senaste resultat på ett växande intresse för Storbritannien. Detta är tydligt relaterat till portugisiska intressen som påverkas av Brexit, som den portugisiska forskaren Lívia Franco i en ECFR-kommentar från 2015 kallade ”riktigt dåliga nyheter för Portugal”. Den femte största utländska arbetsgemenskapen i Storbritannien är portugisisk, och ur ett mer strategiskt perspektiv påpekar Franco att ”under mer än åtta århundraden och oavsett landets politiska regim har ett nära politiskt och ekonomiskt samarbete med Storbritannien varit ett centralt inslag i Portugals utrikespolitik”. Dessa band går tillbaka till ett fördrag som undertecknades så tidigt som 1386.

Portugal har också traditionellt varit en stark anhängare av Nato, eftersom det ligger vid dess södra flank. På grund av detta var landet till en början tveksamt till att gå med i initiativet Permanent strukturerat samarbete (PESCO) för EU:s medlemsstater 2017. Säkerhet är kanske ett annat område där intressena mellan Lissabon och London konvergerar, och dessa områden förklarar varför Lissabon i denna tid av stor osäkerhet om Storbritanniens utträde ur EU i allt högre grad sträcker ut handen till London. Efter Spanien, Frankrike och Tyskland är Storbritannien det fjärde mest kontaktade landet för Portugal (även om siffrorna totalt sett är betydligt lägre). De portugisiska respondenterna ser också en nivå av gemensamma intressen med Storbritannien som motsvarar deras svar om gemensamma intressen med Berlin. Lissabons intresse för brittiska saker är dock inte ömsesidigt. Portugal anser att Storbritannien i viss utsträckning är lyhört för dess utåtriktade insatser, men ECFR:s uppgifter tyder på att London ur Lissabons perspektiv skulle kunna vara en mer dynamisk partner.

När det gäller portugisiska prioriteringar när det gäller EU:s politik under de kommande fem åren prioriterar de portugisiska respondenterna ”styrning av euroområdet och en enhetlig finanspolitik” högst. Återigen finns det en stor samstämmighet med respondenter från Spanien, och båda länderna ser varandra som viktiga partner på detta område. Respondenter från Frankrike, Tyskland och Italien anser också att styrningen av euroområdet är mycket viktig. När det gäller att hitta partner att föra fram en gemensam agenda med är Portugal dock inte det främsta valet för dessa länder. Storleken spelar säkert roll här, men Portugal skulle kunna vara mer ambitiöst när det gäller att spela en större roll bland de ”fyra stora” medlemmarna i euroområdet, särskilt eftersom tre av dem (utom Tyskland) i allmänhet har Portugal på sin radarskärm.

Portugal skulle t.ex. kunna bygga vidare på sitt tidigare arv när det gäller att reda ut grundläggande frågor om den europeiska integrationen och hjälpa till med att föra fram ett reformärende för euroområdet. Lissabon kommer kanske att ha lättare att väcka intresse i Paris än i Berlin. Därför bör Portugal försöka öka sitt inflytande i Tyskland, det andra viktiga landet när det gäller att utforma reformagendan för euroområdet. Det finns en möjlighet att stärka banden med Berlin i mycket praktiska termer, eftersom Portugal kommer att ta över EU-ordförandeskapet från Tyskland under första halvåret 2021. Förberedelser i Berlin för ordförandeskapet 2020 pågår redan.

Portugal skulle kunna bygga på sitt tidigare arv och bidra till att föra fram ett reformärende för euroområdet

Den föränderliga transatlantiska kontexten tyder vidare på att ett starkare engagemang med Berlin i frågor som rör europeisk säkerhet kan vara ett sätt att fånga dess intresse. För närvarande finns det ett intresse i Berlin att både stärka den europeiska pelaren inom Nato och att få igång PESCO inom EU:s ram. Portugal var till en början ganska tveksam till att stödja PESCO, just på grund av sin starka Nato-tillhörighet, men bestämde sig så småningom för att ansluta sig för att undvika att hamna på efterkälken inom ett viktigt framtida område för EU-samarbete. Landet skulle säkerligen göra klokt i att hålla sig inom den europeiska integrationens hårda kärna för att motverka sin perifera geografi.

Det finns en annan vinkel på Portugals utrikespolitik som kan intressera Berlin: Lissabons band till London. Portugal skulle kunna presentera sig som ett land som överbryggar den växande klyftan mellan Storbritannien och EU när Brexit blir verklighet, särskilt när det gäller frågor om europeisk säkerhet.