USA har i praktiken varit i krig med Harakat Shabaab al-Mujahidin (känd som al-Shabaab) i mer än ett decennium, men kostnaderna och riskerna ökar och det finns inget slut i sikte. Min forskning tyder på att USA bör sluta formulera sitt strategiska mål som en seger över al-Shabaab och i stället fokusera på att uppnå politisk försoning mellan Somalias viktigaste konfliktpartier. För att uppnå detta mål bör USA stödja ett förhandlingsbaserat slut på kriget och vara villigt att ställa större villkor för sina tre huvudsakliga källor till inflytande gentemot de somaliska myndigheterna: stöd till säkerhetsstyrkor, militära operationer och eventuell skuldlättnad. Somalias splittrade lokala politik innebär dock att det krävs två sammanlänkade fredsavtal för att avsluta kriget. För det första bör Washington investera mer diplomatiska muskler för att säkra en överenskommelse som förenar Somalias federala regering och landets regionala förvaltningar (kända som federala medlemsstater). För det andra bör USA, när en sådan överenskommelse väl är säkrad, sedan stödja idén om att de nyligen förenade somaliska myndigheterna ska förhandla med al-Shabaab för att avsluta inbördeskriget.

Stiltje sedan 2016

Washington har ingått i en internationell militärkoalition för att hjälpa till att stabilisera Somalia sedan 2007. Denna koalition omfattar för närvarande en stor styrka från Afrikanska unionen, två FN-uppdrag (ett som ger politiskt stöd och ett som ger logistiskt stöd), flera EU-uppdrag, trupper från grannländerna Etiopien och Kenya, utbildnings- och stöduppdrag från Storbritannien och Turkiet samt olika lokala somaliska styrkor.

Trots koalitionens ansträngningar har kriget blivit ett slitningskrig, som i praktiken har legat i ett dödläge sedan åtminstone 2016. Det har skett mycket små förändringar när det gäller det territorium som kontrolleras av de viktigaste konfliktparterna i södra och centrala Somalia, samtidigt som ibland dödliga strider mellan den somaliska federala regeringen och de regionala förvaltningarna kvarstår. Så sent som nyligen bedömde USA:s Afrikakommando att det under det sista kvartalet 2019 inte gjordes några betydande framsteg mot målet att skapa en ”säkerhetskokong” runt huvudstaden Mogadishu. Något bättre nyheter kom efter det första kvartalet 2020, då befälet konstaterade att det hade gjorts ”inkrementella framsteg” för att störa al-Shabaab (och Islamiska staten) i Somalia ”genom flygattacker, stöd till partnerledda markoperationer och informationsinsatser.”

I dag finns det inga tecken på att vare sig de somaliska myndigheterna eller al-Shabaab kan nå en avgörande seger eller att de är redo att förhandla. Båda sidor kan faktiskt peka på något positiva tendenser när det gäller deras förmåga att uppnå sina mål. Al-Shabaabs ledning känner sannolikt att den har haft några relativt framgångsrika år av destabilisering, trakasserier och utpressning. Den fortsätter att tjäna tillräckligt med pengar för att genomföra regelbundna attacker, har bibehållit sin rekrytering och kan fortfarande infiltrera sina motståndare. Den har också fortfarande en djup misstro mot de somaliska myndigheterna, särskilt efter några misslyckade försök att rehabilitera högt uppsatta al-Shabaab-avhoppare. Den somaliska federala regeringen, som officiellt erkändes av Förenta staterna i januari 2013, har också visat liten aptit för politisk dialog, även med landets regionala förvaltningar och vissa internationella partner, för att inte tala om al-Shabaab. I stället påpekar den federala regeringen att dess nationella armé äntligen har börjat skicka ut några nya enheter – tack vare amerikanska, turkiska, europeiska och brittiska utbildningsprogram – och att landet är på väg att få en betydande skuldlättnad från de internationella finansinstituten.

Båda sidors offentliga retorik fortsätter alltså att handla om seger, antingen genom att krossa eller överträffa sin motståndare. För USA:s del lämnar dock det fortsatta dödläget landet utan en tydlig strategi för att avsluta sitt militära engagemang i Somalia, som har intensifierats under Trump-administrationen. Dessutom understryker ökande kostnader och skiftande nationella säkerhetsprioriteringar bort från ”kriget mot terrorismen” också frågor om varför USA överhuvudtaget ska vara militärt engagerat i Somalia.

Reella men begränsade intressen

Svaret är att USA har reella men begränsade nationella säkerhetsintressen i att stabilisera Somalia. Successiva administrationer har erkänt detta och eftersträvat detta mål med militära och politiska medel. Politiskt har Washington försökt hjälpa till att bygga upp en effektiv uppsättning somaliska statliga institutioner, inklusive säkerhetsstyrkor, samtidigt som man har genomfört vissa humanitära initiativ och utvecklingsinitiativ. Militärt har Förenta staterna försökt minska och begränsa al-Shabaab genom att tillhandahålla utbildning, utrustning och medel till Afrikanska unionens styrka och dess bidragande länder, ge bilateralt stöd till säkerhetsstyrkor till Somalias grannländer och hjälpa till att bygga upp delar av den återskapade somaliska nationella armén. USA har också genomfört egna operationer, numera oftast i form av flygattacker.

Trots all denna aktivitet har USA:s krig mot al-Shabaab endast periodvis tagit över medias rubriker. När det har gjort det fokuserar uppmärksamheten vanligtvis på Trumpadministrationens ökande användning av flygattacker, påstådda civila offer som orsakats av dem eller av amerikanska markoperationer, eller dödliga al-Shabaab-attacker, särskilt sådana där amerikaner är inblandade. De senaste amerikanska dödsfallen inträffade i januari 2020 när al-Shabaab attackerade marinbasen Manda Bay i Kenya och dödade tre amerikanska säkerhetsmän (en militär och två entreprenörer från försvarsdepartementet). I ett uttalande till den amerikanska senatens kommitté för väpnade tjänster kort efter attacken i Manda Bay beskrev befälhavaren för USA:s Afrikakommando al-Shabaab som ”det största och mest kinetiskt aktiva al-Qaida-nätverket i världen” och som det ”farligaste för USA:s intressen i dag”. Attacken var en upptrappning såtillvida att det var första gången al-Shabaab attackerade en militärbas utanför Somalia. Men det var bara det senaste i deras långvariga transnationella kampanj, inklusive en laptopbomb på ett kommersiellt flyg som avgick från Mogadishu i februari 2016, den massiva lastbilsbomben i centrala Mogadishu i oktober 2017 och attacker mot Dusit D2-hotellet i Nairobi i januari 2019 och mot U.USA:s flygfält i Baledogle, Somalia, i september samma år.

Vad dessa berättelser vanligtvis missar är dock det faktum att USA:s politik för Somalia har varit i stort sett konsekvent i sina strategiska mål över flera administrationer. Det har inte heller diskuterats särskilt mycket om hur USA:s militära engagemang sannolikt kommer att avslutas.

I min senaste analys av USA:s politik i Somalia sedan slutet av 1990-talet undersökte jag de många olika insatslinjer genom vilka den har genomförts och om den fungerar. Resultaten är klart blandade. USA:s militära engagemang har gett vissa operativa och taktiska framgångar – bland annat har man dödat flera högt uppsatta al-Shabaab-figurer och begränsat deras förmåga att samla sig till stora attacker mot Afrikanska unionens och somaliska framskjutna operationsbaser. Men de har inte kunnat förändra konfliktens strategiska terräng och bryta dödläget. På det politiska planet har Washingtons ansträngningar misslyckats på grund av den förståeliga oviljan att hälla stora mängder resurser i Somalias splittrade och notoriskt korrupta politiska system. Som ett resultat av detta föreslår jag att det är dags att sluta formulera det strategiska målet som en seger över al-Shabaab och i stället fokusera på att uppnå politisk försoning mellan Somalias viktigaste konfliktparter.

Förhandlingar, inte nederlag på slagfältet

Vägen till försoning går genom förhandlingar. Följaktligen utgör varken intensifierade luftangrepp ensamma eller ett militärt avhopp från Somalia – vilket länge efterlysts av vissa kritiker av USA:s nuvarande politik – den bästa vägen framåt. I stället bör Washingtons prioritet vara att investera mer diplomatiska muskler för att säkra två sammanlänkade förhandlingslösningar: en för att ena Somalias splittrade federala och regionala regeringar och, senare, en andra uppgörelse för att avsluta inbördeskriget med al-Shabaab.

Den första uppgörelsen skulle innebära att USA omdirigerar en större del av sitt ekonomiska och politiska inflytande för att säkra en genuin politisk uppgörelse mellan den federala regeringen och Somalias federala medlemsländer (Jubaland, Sydväst, Galmudug, Hirshabelle och Puntland). Denna överenskommelse bör klargöra de återstående detaljerna i det federala styrelseskicket i Somalia och fastställa en ny, övergripande säkerhetsstrategi för landet. Det kommer inte att bli lätt att ingå en verklig politisk överenskommelse mellan dessa aktörer. Men utan en sådan kommer Somalia inte att kunna genomföra en ny nationell säkerhetsstruktur eller bygga upp en effektiv uppsättning nationella säkerhetsstyrkor, och det blodiga dödläget kommer att fortsätta. För att nå en sådan uppgörelse krävs att de viktigaste somaliska intressenterna ger sitt samtycke. För att uppnå detta köp måste den federala regeringen anta ett mindre antagonistiskt och dominerande förhållningssätt gentemot de federala medlemsstaterna och vara villig att delta i en hållbar dialog med dem och andra parlamentariker och oppositionspartier.

Successiva amerikanska administrationer har stött målsättningen att nå en överenskommelse i enlighet med dessa riktlinjer, men hittills utan framgång. USA:s roll bör vara att underlätta denna dialog – även om den bara kan lyckas om de viktigaste somaliska intressenterna visar sig villiga att kompromissa. Förenta staterna bör dock visa större vilja att ställa villkor för sitt stöd till säkerhetsstyrkor, sina luftangrepp och sin eventuella skuldlättnad till den somaliska regeringen för att skapa politiskt inflytande. Även om Förenta staterna använder sådana källor till inflytande på ett effektivt sätt är det osannolikt att en uppgörelse kommer att komma till stånd inom kort, eftersom den största delen av den inrikespolitiska aktiviteten i Somalia kommer att vara inriktad på upptakten till landets nästa presidentval (som planeras äga rum i slutet av 2020 eller 2021). Dessutom måste USA se till att effekterna av dess påtryckningar och villkor inte undergrävs av andra externa aktörer, däribland Turkiet, Etiopien, Saudiarabien, Förenade Arabemiraten och Qatar.

Om den federala regeringen och de federala medlemsstaterna kan nå en uppgörelse bör USA sedan stödja fredssamtalen mellan de nyligen försonade somaliska myndigheterna och al-Shabaab. Detta skulle väcka en mängd praktiska frågor om formatet, sekvensen och innehållet i sådana samtal. Detaljerna bör naturligtvis bestämmas av de primära parterna i konflikten, och här bör Förenta staterna inta en undanskymd roll. Men det står klart att alla samtal skulle behöva en noggrann kalibrering mellan den federala regeringen, de federala medlemsstaterna och relevanta klanledare samt al-Shabaab. Det skulle också vara viktigt för Washington att signalera att Afrikanska unionens fredsstyrkas utträde skulle vara knutet till att al-Shabaab deltar i en förhandlingslösning.

I mellantiden bör den strategiska funktionen för USA:s militära angrepp formuleras som att tvinga al-Shabaabs ledarskap att förhandla i stället för att försämra organisationen i sin helhet och störa dess rekrytering, utbildning och förmåga att genomföra attacker. Om preliminära samtal skulle inledas på allvar skulle Washington till och med kunna signalera att efterföljande amerikanska attacker endast skulle ske i kollektivt försvarssyfte – dvs. för att skydda internationell och somalisk säkerhetspersonal – och vidta större försiktighetsåtgärder för att skada så få civila som möjligt. Detta skulle beröva al-Shabaab en källa för sin rekrytering och propaganda.

Slutsats

I det osannolika fallet att den federala regeringen eller al-Shabaab på något sätt vinner ett betydande övertag militärt, går det inte att undvika en förhandlingsuppgörelse av något slag med den andres anhängare. Framgångar på slagfältet är användbara för att stärka moralen på den segrande sidan och övertyga fienden om att förhandlingar är bäst. Men även med segrar på slagfältet kommer den federala regeringen inte att kunna införa villkor som al-Shabaabs anhängare finner outhärdliga, och al-Shabaab kommer inte heller att kunna utplåna det internationella erkännandet av Somalias federala regering. Varje slut på kriget måste därför innefatta att man fastställer den förlorande sidans legitima plats i en ny politisk ordning. Det skulle definitivt vara bättre för den somaliska civilbefolkningen om en sådan förhandling äger rum förr snarare än senare. Alternativet är att de fortsätter att bära huvuddelen av detta dödliga krig.

För utomstående parter som vill stabilisera Somalia tyder detta på att huvudmålet bör formuleras som politisk försoning snarare än militär seger. Återigen skulle det vara bättre att göra detta förr snarare än senare. Framöver bör Washington därför fokusera på att öka sina diplomatiska muskler för att uppmuntra dessa två typer av förhandlingar. Detta är att föredra framför båda huvudalternativen: att fortsätta med det senaste decenniets ”business-as-usual”-strategi eller att plötsligt dra sig ur militärt innan de somaliska säkerhetsstyrkorna kan stabilisera landet.