Foto des Schildes „No Lobbyists Beyond This Point“ (Credit: U.S. Term Limits at https://www.termlimits.com/do-lobbyists-and-special-interests-like-term-limits/)

Wie wir bereits in diesem Kapitel festgestellt haben, betrachtete James Madison Fraktionen als notwendiges Übel und war der Meinung, dass es schlimmer wäre, Menschen daran zu hindern, sich zusammenzuschließen, als alle Übel, die Gruppen verursachen könnten. Der erste Verfassungszusatz garantiert unter anderem die Rede-, Petitions- und Versammlungsfreiheit. Allerdings gibt es unterschiedliche Ansichten darüber, wie weit diese Freiheit reicht. Sollte zum Beispiel die Redefreiheit, die in der US-Verfassung für Einzelpersonen gewährt wird, auch für Unternehmen und Gewerkschaften gelten? Inwieweit kann und sollte die Regierung die Aktivitäten von Lobbyisten und Gesetzgebern einschränken, indem sie begrenzt, wer Lobbyarbeit betreiben darf und wie sie es tun dürfen?

Interessengruppen und freie Meinungsäußerung

Die meisten Menschen sind sich einig, dass Interessengruppen laut Verfassung das Recht haben, einen bestimmten Standpunkt zu vertreten. Worüber man sich jedoch nicht unbedingt einig ist, ist die Frage, inwieweit bestimmte Aktivitäten von Interessengruppen und Lobbyisten durch den Ersten Verfassungszusatz geschützt sind.

Neben dem Recht auf freie Meinungsäußerung gewährt der Erste Verfassungszusatz auch das Recht, sich zu versammeln. Wir haben oben gesehen, dass Pluralisten sogar argumentieren, dass es natürlich ist, sich in Gruppen zu versammeln, und dass die Menschen sich zu anderen mit ähnlichen Ansichten hingezogen fühlen. Die meisten Menschen erkennen das Recht anderer an, sich zu versammeln, um unpopuläre Positionen zu vertreten, aber das war nicht immer der Fall. Zu verschiedenen Zeiten wurden Gruppen, die rassische und religiöse Minderheiten, Kommunisten und Mitglieder der LGBT-Gemeinschaft vertraten, in ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung und Versammlung nach dem Ersten Verfassungszusatz beschnitten. Und wie bereits erwähnt, setzen sich Organisationen wie die ACLU für das Recht auf freie Meinungsäußerung ein, unabhängig davon, ob die Rede populär ist.

Heute dreht sich die Debatte über Interessengruppen oft darum, ob der Erste Verfassungszusatz die Rechte von Einzelpersonen und Gruppen schützt, Geld zu spenden, und ob die Regierung die Verwendung dieses Geldes regeln kann. Im Jahr 1971 wurde der Federal Election Campaign Act verabschiedet, der die Höhe der Spenden von Präsidentschafts- und Vizepräsidentschaftskandidaten und ihren Familien an ihre eigenen Kampagnen begrenzte. Das Gesetz erlaubte auch Unternehmen und Gewerkschaften, PACs zu gründen, und verlangte die öffentliche Offenlegung von Wahlkampfspenden und deren Quellen. Im Jahr 1974 wurde das Gesetz geändert, um die Höhe der Ausgaben für Kongresskampagnen zu begrenzen. Das geänderte Gesetz verbot die Überweisung von Geldern von Gewerkschaften, Unternehmen und Handelsverbänden an Parteien zur Verteilung an Kampagnen.

Mit seinem Harper’s Weekly-Cartoon von William „Boss“ Tweed mit einem Geldsack als Kopf lieferte Thomas Nast ein bleibendes Bild für die korrumpierende Macht des Geldes in der Politik. Die einen prangern „fette Lobbyisten“ und die Auswirkungen großer Geldsummen in der Lobbyarbeit an, während andere meinen, dass Interessengruppen jedes Recht haben, Geld auszugeben, um ihre Ziele zu erreichen.(Credit: Thomas Nast, Kean Collection/Getty Images)

In Buckley v. Valeo (1976) bestätigte der Oberste Gerichtshof das Recht des Kongresses, Wahlen zu regulieren, indem er Beiträge zu Kampagnen und Kandidaten beschränkte. Gleichzeitig hob er jedoch die Beschränkungen für die Ausgaben der Kandidaten und ihrer Familien sowie für die Gesamtausgaben der Kampagnen auf. Im Jahr 1979 wurde eine Ausnahmeregelung für „Get-out-the-Vote“- und „Grassroots“-Wählerregistrierungskampagnen eingeführt, die als „Soft-Money“-Schlupfloch bekannt geworden ist. Um dieses Schlupfloch zu schließen, haben die Senatoren John McCain und Russell Feingold im Jahr 2002 den Bipartisan Campaign Reform Act eingebracht, der es Parteien verbietet, unregulierte Gelder zu sammeln und zu verteilen.

Einige argumentierten weiterhin, dass Wahlkampfausgaben eine Form der Meinungsäußerung sind, eine Position, mit der zwei aktuelle Entscheidungen des Obersten Gerichtshofs übereinstimmen. Die Urteile Citizens United gegen die Federal Election Commission und McCutcheon gegen die Federal Election Commission öffneten die Tür für einen wesentlich größeren Geldfluss in den Wahlkampf. Mit Citizens United wurde das im Bipartisan Campaign Reform Act verankerte Verbot von „Soft Money“ aufgehoben und Unternehmen und Gewerkschaften die Möglichkeit gegeben, unbegrenzte Geldbeträge für Wahlen auszugeben. Im Wesentlichen argumentierte der Oberste Gerichtshof in einer 5:4-Entscheidung, dass diese Körperschaften das Recht auf freie Meinungsäußerung haben, ähnlich wie Privatpersonen, und dass die freie Meinungsäußerung auch Wahlkampfausgaben einschließt. Mit der McCutcheon-Entscheidung wurden die auf dem Ersten Verfassungszusatz beruhenden Ausgabenerlaubnisse weiter ausgedehnt, indem die Obergrenzen für Gesamtbeiträge aufgehoben wurden. Diese Begrenzungen setzten Obergrenzen für die zulässigen Gesamtspenden und haben, wie manche sagen, zu einer anschließenden Zunahme von Gruppen und Lobbying-Aktivitäten beigetragen.

Regulierung von Lobbying und Interessengruppen

Während der Oberste Gerichtshof den Weg für mehr Ausgaben in der Politik geebnet hat, ist Lobbying immer noch in vielerlei Hinsicht geregelt. Der Lobbying Disclosure Act von 1995 legt fest, wer Lobbyarbeit betreiben darf und wer nicht, und verpflichtet Lobbyisten und Interessengruppen, sich bei der Bundesregierung zu registrieren. Mit dem Honest Leadership and Open Government Act von 2007 wurden die Beschränkungen für Lobbyarbeit weiter verschärft. So verbietet das Gesetz beispielsweise den Kontakt zwischen Kongressmitgliedern und Lobbyisten, die mit anderen Kongressmitgliedern verheiratet sind. Die Gesetze erweiterten die Definition des Begriffs „Lobbyist“ und verlangen eine detaillierte Offenlegung der Ausgaben für Lobbying-Aktivitäten, einschließlich der Frage, für wen Lobbyarbeit betrieben wird und welche Gesetzesentwürfe von Interesse sind. Darüber hinaus verbietet Präsident Obamas Executive Order 13490 den ernannten Mitgliedern der Exekutive die Annahme von Geschenken von Lobbyisten und untersagt ihnen für einen Zeitraum von zwei Jahren die Beteiligung an Angelegenheiten, einschließlich der Ausarbeitung von Verträgen oder Vorschriften, an denen die ehemaligen Kunden oder Arbeitgeber des ernannten Mitglieds beteiligt sind. Die Bundesstaaten haben auch ihre eigenen Registrierungsanforderungen, wobei einige den Begriff Lobbyismus weit und andere enger definieren.

Zweitens verbieten die Bundes- und die Landesregierungen bestimmte Aktivitäten wie die Vergabe von Geschenken an Gesetzgeber und die Vergütung von Lobbyisten mit Provisionen für erfolgreiche Lobbyarbeit. Viele Aktivitäten sind verboten, um dem Vorwurf des Stimmenkaufs oder der Anbiederung an den Gesetzgeber vorzubeugen. In einigen Staaten gibt es beispielsweise strenge Beschränkungen dafür, wie viel Geld Lobbyisten für die Lobbyarbeit bei Gesetzgebern ausgeben dürfen, oder für den Wert von Geschenken, die Gesetzgeber von Lobbyisten annehmen dürfen. Nach dem Honest Leadership and Open Government Act müssen Lobbyisten bescheinigen, dass sie nicht gegen das Gesetz über die Vergabe von Geschenken verstoßen haben, und die Strafe für einen wissentlichen Verstoß gegen das Gesetz wurde von einer Geldstrafe in Höhe von 50.000 Dollar auf 200.000 Dollar erhöht. Außerdem verhindern die Drehtürgesetze, dass Gesetzgeber unmittelbar nach ihrem Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst Lobbyarbeit bei der Regierung betreiben. Mitglieder des Repräsentantenhauses können sich erst ein Jahr nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt als Lobbyisten registrieren lassen, während Senatoren eine zweijährige „Bedenkzeit“ haben, bevor sie offiziell Lobbyarbeit betreiben dürfen. Ehemalige Kabinettssekretäre müssen nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt dieselbe Zeitspanne abwarten, bevor sie Lobbyarbeit für die Abteilung leisten dürfen, der sie vorstanden. Diese Gesetze sollen verhindern, dass ehemalige Abgeordnete ihre Verbindungen in der Regierung nutzen, um sich einen Vorteil bei der Lobbyarbeit zu verschaffen. Dennoch werden viele ehemalige Abgeordnete zu Lobbyisten, darunter der ehemalige Mehrheitsführer im Senat, Trent Lott, und der ehemalige Minderheitsführer im Repräsentantenhaus, Richard Gephardt.

Drittens verlangen die Regierungen in unterschiedlichem Maße die Offenlegung der für Lobbyarbeit ausgegebenen Gelder. Die Logik dahinter ist, dass sich die Gesetzgeber zweimal überlegen, ob sie Geld von umstrittenen Spendern annehmen. Ein weiterer Vorteil von Offenlegungspflichten ist, dass sie die Transparenz fördern. Viele haben argumentiert, dass die Öffentlichkeit ein Recht darauf hat, zu erfahren, woher die Kandidaten ihr Geld bekommen. Die Kandidaten zögern vielleicht, Spenden von Spendern anzunehmen, die mit unpopulären Interessen wie Hassgruppen verbunden sind. Dies war einer der Hauptzwecke des Lobbying Disclosure Act und vergleichbarer Gesetze auf staatlicher Ebene.

Schließlich gibt es Strafen für Verstöße gegen das Gesetz. Lobbyisten und in einigen Fällen auch Regierungsbeamte können zu Geldstrafen, einem Verbot der Lobbyarbeit oder sogar zu Gefängnisstrafen verurteilt werden. Zwar ist in den Gesetzen der einzelnen Bundesstaaten und des Bundes festgelegt, welche Aktivitäten legal und welche illegal sind, doch sind die für die Durchsetzung der Lobbying-Vorschriften zuständigen Staatsanwälte oft unterbesetzt, verfügen nur über begrenzte Budgets oder haben einen Arbeitsrückstand, so dass es für sie schwierig ist, mutmaßliche Verstöße zu untersuchen oder zu verfolgen. Die meisten Lobbyisten halten sich zwar an die Gesetze, aber wie genau die Gesetze das Verhalten beeinflussen, ist nicht vollständig geklärt. Wir wissen, dass die Gesetze Lobbyisten daran hindern, bestimmte Verhaltensweisen an den Tag zu legen, z. B. durch die Begrenzung von Wahlkampfspenden oder die Verhinderung bestimmter Geschenke an Gesetzgeber, aber wie sie die Strategien und Taktiken der Lobbyisten verändern, bleibt unklar.