Geographie kann Segen und Fluch zugleich sein: Portugal, am südwestlichen Rand des europäischen Kontinents gelegen, blickt auf den Atlantischen Ozean und auf eine Geschichte als eine der großen Seemächte Europas zurück – eine Geschichte des 15. und 16. Jahrhunderts mit globalen Ambitionen und Auswirkungen. In der heutigen Europäischen Union muss Portugal jedoch härter arbeiten als andere EU-Mitglieder, um den Schattenseiten der geografischen Peripherie Europas zu entgehen.

Politisch gesehen befindet sich Portugal im Zentrum der europäischen Integration. Eine große Mehrheit der Portugiesen unterstützt die EU-Mitgliedschaft (das Land wurde 1986 Mitglied), Portugal hat sich von Anfang an der Euro-Währung angeschlossen und ist auch Mitglied des Schengen-Raums. Portugal hat die Politik der EU in den letzten Jahrzehnten in vielerlei Hinsicht mitgestaltet: Denken Sie an den maroden Lissabon-Vertrag, der unter der damaligen portugiesischen EU-Ratspräsidentschaft im Jahr 2007 gerettet wurde, oder an die „Lissabon-Strategie“ für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit, die im Rahmen einer früheren Ratspräsidentschaft im Jahr 2000 (unter Premierminister António Guterres, dem derzeitigen Generalsekretär der Vereinten Nationen) ausgearbeitet wurde. Denken Sie an den EU-Kommissar (und derzeitigen Generaldirektor der Internationalen Organisation für Migration) António Vitorino, der in der Prodi-Kommission (1999-2004) für das Ressort Justiz und Inneres zuständig war und die ersten Jahre dieser neuen EU-Politik prägte. Denken Sie auch an die beiden aufeinander folgenden Amtszeiten von José Manuel Barroso als Präsident der Europäischen Kommission (2004-2009, 2010-2014). Auf EU-Ebene war Portugal über die Jahre hinweg ein sichtbarer Akteur, und obwohl das Land von der Finanzkrise schwer getroffen wurde und zwischen 2010 und 2014 an einem Rettungsprogramm teilnahm, hat es seitdem die Wende geschafft.

Interessanterweise ist Portugal eines der Länder, in denen die vergangenen Krisenjahre nicht zu politischen Unruhen und einem Aufstieg populistischer Kräfte geführt haben. Und das Land selbst ist recht zuversichtlich, was sein Engagement in der EU insgesamt angeht. Auf die Frage nach der Bereitschaft zu einer vertieften EU-Integration („mehr Europa“) stufen die portugiesischen Befragten der ECFR-Umfrage unter Experten und politischen Entscheidungsträgern ihr eigenes Land als ein Land ein, das sich stark für die europäische Integration einsetzt; nur Frankreich sehen sie als engagierter an, und interessanterweise bewerten sie Deutschland in dieser Frage weniger gut als Frankreich. Die portugiesischen Befragten schätzen auch den Gesamteinfluss ihres Landes in der EU positiv ein, obwohl diese Einschätzung von keiner anderen Gruppe in der Umfrage geteilt wird.

Trotz dieser Zuversicht, dass das Land sich in der EU Gehör verschafft, und trotz seiner guten Ergebnisse in Brüssel zeigt die neue EU28-Umfrage des ECFR, dass Portugal nur begrenzte Wahlmöglichkeiten hat, wenn es darum geht, mit anderen Mitgliedstaaten eng zusammenzuarbeiten und „Koalitionen“ zu bilden. In dem stark intergouvernementalen Umfeld, in dem sich die EU-Politik derzeit befindet, ist dies eindeutig etwas, woran gearbeitet werden muss. Die jüngste Ausgabe dieser Umfrage zeigt, dass es für Lissabon eigentlich nur einen wichtigen Partner gibt – Spanien -, mit dem es auf EU-Ebene zusammenarbeiten kann. Das liegt eindeutig an der geografischen Lage des Landes und reicht nicht aus, um in der EU-Politik mitreden zu können. Wäre Madrid ein wichtiger Akteur auf EU-Ebene mit einem ähnlichen Gewicht wie Frankreich, Deutschland oder die Niederlande, wäre dies eine kluge Strategie. Zum jetzigen Zeitpunkt ist dies jedoch nicht der Fall, da Spanien unter seinem Gewicht bleibt. Dennoch ist Madrid für Lissabon der wichtigste Gesprächspartner unter den anderen 27 EU-Mitgliedern, wie die Antworten auf Fragen nach der Häufigkeit der Kontakte, der Reaktionsfähigkeit und den gemeinsamen Interessen zeigen. Die Beziehung zu Spanien beruht auf Gegenseitigkeit: Madrid hält auch Portugal für einen wichtigen Partner und sieht Portugal als den reaktionsfreudigsten EU-Mitgliedstaat.

Portugal hält auch Frankreich und Italien für wichtige Partner. Lissabon pflegt insgesamt ein engeres Verhältnis zu Paris als zu Berlin, allerdings ist dieses Verhältnis eher einseitig. Nach Ansicht der französischen Befragten geht Paris zwar bis zu einem gewissen Grad auf Lissabon ein, hat aber unter den EU-Hauptstädten andere Prioritäten. Italien ist ein weiterer EU-Mitgliedsstaat, der auf dem Radar der engen Kontakte und gemeinsamen Interessen Portugals auftaucht. Aber auch hier zeigen die italienischen Antworten, dass es sich um eine eher einseitige Beziehung handelt.

Interessanterweise scheint es eine neue Entwicklung in den Beziehungen zwischen Lissabon und London zu geben. Im Vergleich zur Ausgabe 2016 der EU28-Umfrage des ECFR zeigen unsere neuesten Ergebnisse ein wachsendes Interesse am Vereinigten Königreich. Dies hängt eindeutig mit den portugiesischen Interessen zusammen, die vom Brexit betroffen sind, den die portugiesische Wissenschaftlerin Lívia Franco in einem ECFR-Kommentar von 2015 als „wirklich schlechte Nachricht für Portugal“ bezeichnete. Die fünftgrößte ausländische Arbeitsgemeinschaft in Großbritannien ist portugiesisch, und aus einer eher strategischen Perspektive weist Franco darauf hin, dass „seit mehr als acht Jahrhunderten und unabhängig vom politischen Regime des Landes eine enge politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Großbritannien ein zentrales Merkmal der portugiesischen Außenpolitik ist“. Diese Beziehungen gehen auf einen Vertrag zurück, der bereits im Jahr 1386 unterzeichnet wurde.

Portugal ist auch traditionell ein überzeugter Befürworter der NATO, da es an deren Südflanke liegt. Aus diesem Grund zögerte es zunächst, der Initiative der EU-Mitgliedstaaten zur Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) im Jahr 2017 beizutreten. Die Sicherheit ist vielleicht ein weiterer Bereich, in dem die Interessen von Lissabon und London übereinstimmen, und diese Bereiche erklären, warum Lissabon in dieser Zeit der großen Unsicherheit über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU zunehmend die Hand nach London ausstreckt. Nach Spanien, Frankreich und Deutschland ist das Vereinigte Königreich das viertwichtigste Land, mit dem Portugal Kontakt aufnimmt (obwohl die Zahlen insgesamt deutlich niedriger sind). Die portugiesischen Befragten sehen auch ein ähnliches Maß an gemeinsamen Interessen mit dem Vereinigten Königreich wie die Befragten in Bezug auf gemeinsame Interessen mit Berlin. Dieses Interesse Lissabons an britischen Dingen beruht jedoch nicht auf Gegenseitigkeit. Portugal sieht das Vereinigte Königreich bis zu einem gewissen Grad als aufgeschlossen gegenüber seinen Bemühungen, aber die Daten des ECFR deuten darauf hin, dass London aus der Sicht Lissabons ein dynamischerer Partner sein könnte.

Wenn es um die portugiesischen Prioritäten in Bezug auf die EU-Politik in den nächsten fünf Jahren geht, geben die portugiesischen Befragten der „Steuerung der Eurozone und einer einheitlichen Steuerpolitik“ höchste Priorität. Auch hier gibt es eine große Übereinstimmung mit den Befragten aus Spanien, und beide Länder sehen sich gegenseitig als wichtige Partner in diesem Bereich. Die Befragten aus Frankreich, Deutschland und Italien halten die Governance der Eurozone ebenfalls für sehr wichtig. Wenn es jedoch darum geht, Partner zu finden, mit denen man eine gemeinsame Agenda vorantreiben kann, ist Portugal für diese Länder nicht die erste Wahl. Die Größe spielt hier sicherlich eine Rolle, aber Portugal könnte ehrgeiziger sein, um eine größere Rolle unter den „großen Vier“ der Eurozone zu spielen, zumal drei von ihnen (außer Deutschland) das Land generell auf dem Radarschirm haben.

Portugal könnte beispielsweise auf seinem Erbe aufbauen, das es in der Vergangenheit bei der Klärung grundlegender Fragen der europäischen Integration erworben hat, und dabei helfen, eine Reform der Eurozone voranzutreiben. Lissabon wird es vielleicht leichter haben, in Paris Interesse zu wecken als in Berlin. Aus diesem Grund sollte Portugal versuchen, seinen Einfluss in Deutschland zu erhöhen, dem anderen Schlüsselland, wenn es um die Gestaltung der Reformagenda der Eurozone geht. Es besteht die Möglichkeit, die Beziehungen zu Berlin ganz konkret zu stärken, da Portugal in der ersten Hälfte des Jahres 2021 die EU-Ratspräsidentschaft von Deutschland übernehmen wird. Die Vorbereitungen in Berlin für die Präsidentschaft 2020 sind bereits im Gange.

Portugal könnte auf seinem bisherigen Erbe aufbauen und dazu beitragen, die Reform der Eurozone voranzubringen

Der sich verändernde transatlantische Kontext legt außerdem nahe, dass ein stärkeres Engagement mit Berlin im Bereich der europäischen Sicherheit ein Weg sein könnte, um dessen Interesse zu wecken. Gegenwärtig besteht in Berlin ein Interesse daran, sowohl den europäischen Pfeiler innerhalb der NATO zu stärken als auch die PESCO im Rahmen der EU auf den Weg zu bringen. Portugal war anfangs eher zögerlich, PESCO zu unterstützen, gerade wegen seiner starken NATO-Zugehörigkeit, entschied sich aber schließlich, mitzumachen, um in einem wichtigen künftigen Bereich der EU-Zusammenarbeit nicht ins Hintertreffen zu geraten. Das Land wäre sicherlich gut beraten, innerhalb des harten Kerns der europäischen Integration zu bleiben, um seiner geographischen Randlage entgegenzuwirken.

Es gibt einen weiteren Aspekt der portugiesischen Außenpolitik, der Berlin interessieren könnte: Lissabons Beziehungen zu London. Portugal könnte sich als ein Land präsentieren, das die wachsende Kluft zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU überbrückt, sobald der Brexit Realität wird, insbesondere in Fragen der europäischen Sicherheit.