Geografia może być zarówno błogosławieństwem, jak i przekleństwem: Portugalia, położona na południowo-zachodnim krańcu kontynentu europejskiego, spogląda na Ocean Atlantycki i powraca do historii jako jedna z wielkich potęg morskich Europy – piętnasto- i szesnastowiecznej historii o globalnych ambicjach i wpływie. W dzisiejszej Unii Europejskiej Portugalia musi jednak pracować ciężej niż inni członkowie UE, aby uniknąć minusów związanych z byciem częścią geograficznych peryferii Europy.

Politycznie rzecz biorąc, Portugalia znajduje się w centrum integracji europejskiej. Większość Portugalczyków konsekwentnie popiera członkostwo w UE (kraj ten został członkiem w 1986 r.), Portugalia od samego początku przyłączyła się do waluty euro i jest również członkiem strefy Schengen. Portugalia na wiele sposobów odegrała kluczową rolę w kształtowaniu polityki UE w ostatnich dziesięcioleciach: Pomyślmy o pogrążonym w marazmie Traktacie Lizbońskim, który został uratowany podczas ówczesnej portugalskiej prezydencji UE w 2007 roku, lub o „strategii lizbońskiej” na rzecz wzrostu i konkurencyjności, opracowanej w ramach wcześniejszej prezydencji w 2000 roku (za czasów premiera António Guterresa, obecnie pełniącego funkcję Sekretarza Generalnego ONZ). Pomyślmy o komisarzu europejskim (a obecnie dyrektorze generalnym Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji) António Vitorino, który obejmował tekę sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Komisji Prodiego (1999-2004), kształtując wczesne lata tej nowej polityki UE. Pomyślmy również o dwóch kolejnych kadencjach José Manuela Barroso jako przewodniczącego Komisji Europejskiej (2004-2009, 2010-2014). Na poziomie UE Portugalia była przez lata widocznym graczem, i choć kraj ten został mocno dotknięty kryzysem finansowym i był objęty programem ratunkowym w latach 2010-2014, od tego czasu udało mu się wyjść na prostą.

Co ciekawe, Portugalia jest jednym z krajów, w których ostatnie lata kryzysu nie doprowadziły do zawirowań politycznych i wzrostu sił populistycznych. A sam kraj jest dość pewny swojego ogólnego zaangażowania w UE. Zapytani o gotowość do rozpoczęcia głębszej integracji z UE („więcej Europy”), portugalscy respondenci biorący udział w badaniu ECFR, przeprowadzonym wśród ekspertów i decydentów, oceniają swój kraj jako mocno zaangażowany w integrację europejską; jedynie Francję postrzegają jako bardziej zaangażowaną, a co ciekawe, Niemcy oceniają w tej kwestii gorzej niż Francję. Portugalczycy chętnie oceniają również ogólny wpływ swojego kraju w UE, choć żadna inna grupa w badaniu nie podzieliła tej oceny.

Pomimo pewności, że głos Portugalii jest słyszalny w UE i dobrych notowań w Brukseli, nowe badanie ECFR dotyczące UE28 pokazuje, że Portugalia ma ograniczony wybór, jeśli chodzi o to, z którymi państwami członkowskimi może blisko współpracować i tworzyć „koalicje”. W obecnym, wysoce międzyrządowym środowisku polityki unijnej, jest to oczywiście coś, nad czym należy popracować. Najnowsza edycja tego badania pokazuje, że dla Lizbony istnieje tak naprawdę tylko jeden kluczowy partner – Hiszpania – z którym można grać w piłkę na poziomie UE. Jest to w oczywisty sposób wynik geografii tego kraju, który nie jest wystarczający, aby znaleźć się wśród osób poruszających się i zmieniających politykę UE. Gdyby Madryt był kluczowym graczem na poziomie UE o sile przebicia podobnej do Francji, Niemiec czy Holandii, byłaby to mądra strategia. Na obecnym etapie nie jest to jednak możliwe, ponieważ Hiszpania nie jest w stanie utrzymać się na powierzchni. Dla Lizbony Madryt jest jednak najważniejszym rozmówcą spośród pozostałych 27 członków UE, co potwierdzają odpowiedzi na pytania o częstotliwość kontaktów, szybkość reakcji i wspólne interesy. Relacje z Hiszpanią mają charakter wzajemny: Madryt uważa również Portugalię za ważnego partnera i postrzega ją jako najlepiej reagujące państwo członkowskie UE.

Portugalia uważa również Francję i Włochy za ważnych partnerów. W sumie Lizbona bardziej angażuje się w kontakty z Paryżem niż z Berlinem, ale jest to relacja raczej jednostronna. Z opinii francuskich respondentów wynika, że Paryż rzeczywiście do pewnego stopnia odpowiada na potrzeby Lizbony, ale ma inne priorytety wśród stolic UE. Włochy to kolejne państwo członkowskie UE, które pojawia się na radarze bliskich kontaktów i wspólnych interesów Portugalii. Ale, ponownie, włoskie odpowiedzi pokazują, że jest to raczej jednostronna relacja.

Co ciekawe, wydaje się, że nastąpił nowy rozwój w relacjach między Lizboną a Londynem. W porównaniu z edycją badania ECFR EU28 z 2016 roku nasze najnowsze wyniki pokazują rosnące zainteresowanie Wielką Brytanią. Jest to wyraźnie związane z portugalskimi interesami dotkniętymi Brexitem, który portugalska uczona Lívia Franco w komentarzu ECFR z 2015 r. nazwała „naprawdę złą wiadomością dla Portugalii”. Piątą co do wielkości zagraniczną społecznością pracującą w Wielkiej Brytanii są Portugalczycy, a z bardziej strategicznej perspektywy Franco wskazuje, że „przez ponad osiem wieków i niezależnie od reżimu politycznego kraju, bliska współpraca polityczna i gospodarcza z Wielką Brytanią była centralną cechą polityki zagranicznej Portugalii”. Więzi te sięgają traktatu podpisanego już w 1386 roku.

Portugalia jest również tradycyjnie zagorzałym zwolennikiem NATO, ponieważ znajduje się na jego południowej flance. Z tego powodu początkowo wahała się, czy przystąpić do inicjatywy stałej współpracy strukturalnej (PESCO) państw członkowskich UE w 2017 roku. Bezpieczeństwo jest być może kolejnym obszarem, w którym interesy Lizbony i Londynu są zbieżne, i te obszary wyjaśniają, dlaczego w czasach wielkiej niepewności związanej z wyjściem Wielkiej Brytanii z UE, Lizbona coraz częściej sięga po Londyn. Po Hiszpanii, Francji i Niemczech, Wielka Brytania jest czwartym krajem, z którym Portugalia kontaktuje się najczęściej (choć liczba ta jest ogólnie znacznie niższa). Portugalscy respondenci dostrzegają również poziom wspólnych interesów z Wielką Brytanią, który pokrywa się z ich odpowiedziami na temat wspólnych interesów z Berlinem. Jednak to zainteresowanie Lizbony sprawami brytyjskimi nie jest odwzajemnione. Portugalia postrzega Wielką Brytanię jako w pewnym stopniu reagującą na jej potrzeby, ale dane ECFR sugerują, że z perspektywy Lizbony Londyn mógłby być bardziej dynamicznym partnerem.

Jeśli chodzi o portugalskie priorytety dotyczące polityk UE w ciągu najbliższych pięciu lat, respondenci z Portugalii nadają najwyższy priorytet „zarządzaniu strefą euro i jednolitej polityce fiskalnej”. Ponownie, istnieje duża zbieżność z respondentami z Hiszpanii, a oba kraje postrzegają siebie nawzajem jako ważnych partnerów w tej dziedzinie. Respondenci z Francji, Niemiec i Włoch również uważają zarządzanie strefą euro za bardzo ważne. Jednak jeśli chodzi o znalezienie partnerów, z którymi można by realizować wspólny program, Portugalia nie jest dla tych krajów najlepszym wyborem. Rozmiar z pewnością ma tu znaczenie, ale Portugalia mogłaby być bardziej ambitna w odgrywaniu większej roli wśród członków „wielkiej czwórki” strefy euro, zwłaszcza że trzy z nich (z wyjątkiem Niemiec) mają ją na swoim celowniku.

Portugalia mogłaby, na przykład, oprzeć się na swoim dotychczasowym dorobku w zakresie rozwiązywania fundamentalnych kwestii integracji europejskiej i pomóc w przeprowadzeniu reformy strefy euro. Lizbonie być może łatwiej będzie wywołać zainteresowanie w Paryżu niż w Berlinie. Z tego powodu Portugalia powinna dążyć do zwiększenia swojej siły przebicia w Niemczech, drugim kluczowym kraju, jeśli chodzi o kształtowanie programu reform strefy euro. Okazja do zacieśnienia więzi z Berlinem jest bardzo praktyczna, ponieważ w pierwszej połowie 2021 roku Portugalia przejmie od Niemiec przewodnictwo w UE. W Berlinie trwają już przygotowania do prezydencji w 2020 r.

Portugalia mogłaby wykorzystać swoje dotychczasowe dziedzictwo i pomóc w przyspieszeniu reformy strefy euro

Zmieniający się kontekst transatlantycki dodatkowo sugeruje, że silniejsze zaangażowanie w sprawy bezpieczeństwa europejskiego z Berlinem może być sposobem na zdobycie jego zainteresowania. Obecnie Berlin jest zainteresowany zarówno wzmocnieniem europejskiego filaru w ramach NATO, jak i uruchomieniem PESCO w ramach UE. Portugalia początkowo wahała się, czy poprzeć PESCO, właśnie ze względu na swoje silne powiązania z NATO, ale ostatecznie zdecydowała się przyłączyć, aby uniknąć pozostania w tyle w ważnym przyszłym obszarze współpracy UE. Kraj ten byłby z pewnością dobrze poinformowany, aby pozostać w twardym jądrze integracji europejskiej, aby przeciwdziałać swojej peryferyjnej geografii.

Jest jeszcze jeden aspekt portugalskiej polityki zagranicznej, który może zainteresować Berlin: Związki Lizbony z Londynem. Portugalia mogłaby zaprezentować się jako kraj niwelujący pogłębiającą się przepaść między Wielką Brytanią a UE, gdy Brexit stanie się rzeczywistością, zwłaszcza w kwestiach bezpieczeństwa europejskiego.

.