Dear Straight Dope:

W ostatnim sezonie serialu „24” prokurator generalny USA nakazał agentom federalnym aresztować prezydenta. Czy to jest legalne? Kto ma prawo aresztować urzędującego prezydenta, jeśli ten popełni przestępstwo? Wydawało mi się, że gdzieś czytałem, że tylko szeryf Stanów Zjednoczonych może aresztować prezydenta, ale nie mogę nic znaleźć w sieci. Help.

Chris Chambers, Dublin, Ohio

SDStaff Gfactor replies:

Although your question has an easy answer, it raises an issue that has vexed constitutional law scholars for a long time. Najpierw łatwa część. W ustawach federalnych i stanowych nie ma rozróżnienia między aresztantami. Na przykład, 18 U.S.C. § 3052 daje agentom FBI prawo do „wykonywania nakazów i wezwań wydanych z upoważnienia Stanów Zjednoczonych i dokonywania aresztowań bez nakazu za każde przestępstwo przeciwko Stanom Zjednoczonym popełnione w ich obecności, lub za każde przestępstwo podlegające karze zgodnie z prawem Stanów Zjednoczonych, jeśli mają uzasadnione podstawy, by sądzić, że osoba, która ma być aresztowana, popełniła lub popełnia takie przestępstwo”. Sekcja 3053, która dotyczy szeryfów Stanów Zjednoczonych, daje im podobne uprawnienia do dokonywania aresztowań bez nakazu. Nie wszyscy agenci federalni mają tak samo szerokie uprawnienia do aresztowania, ale nic w statucie nie zabrania im aresztowania urzędników państwowych. Podobnie, funkcjonariusze stanowych organów ścigania mogą aresztować tych, którzy naruszają prawo stanowe. Nie ma prawdziwej debaty na ten temat.

Z drugiej strony, istnieją kontrowersje dotyczące tego, czy prezydent podlega oskarżeniu (a zatem aresztowaniu) bez względu na to, kto dokonuje aresztowania. Biorąc pod uwagę wszystkie gorące wody, w jakich znaleźli się prezydenci od czasów Richarda Nixona, można by się spodziewać, że już teraz istnieje gotowa odpowiedź na to pytanie. Ale nie ma.

Na przykład, na przesłuchaniu senackim w 1998 roku na ten temat, któremu przewodniczył John Ashcroft, profesorowie Freedman i Turley powiedzieli, że prezydent może być karnie oskarżony i ścigany (przynajmniej w pewnych okolicznościach); profesorowie Amar i Bloch powiedzieli, że nie może. Trzech byłych prokuratorów federalnych również złożyło zeznania. Dwóch powiedziało, że prezydent może być ścigany; jeden powiedział, że nie może.

To, o czym tu mówimy, to immunitet prezydencki. Konstytucja milczy w tej kwestii. Mówi, że prezydent może zostać postawiony w stan oskarżenia, ale to rodzi tyle samo pytań, co odpowiedzi. Czy prezydent może zostać postawiony w stan oskarżenia i osądzony? Jeśli tak, to czy najpierw musi zostać postawiony w stan oskarżenia? Czy w przypadku skazania za przestępstwo, ale nie postawienia go w stan oskarżenia, prezydent może zostać zobowiązany do odbycia kary jeszcze w trakcie sprawowania urzędu? Jeśli prezydent zostanie postawiony w stan oskarżenia, czy klauzula podwójnej odpowiedzialności karnej uniemożliwia późniejsze oskarżenie go z tego samego powodu? Jeżeli prezydent nie może być ścigany w czasie sprawowania urzędu, co się stanie, jeżeli okres przedawnienia skończy się przed upływem jego kadencji? Jeśli prezydent zostałby skazany podczas sprawowania urzędu, czy mógłby sam siebie ułaskawić?

Kwestia ta nie jest nowa – delegaci dyskutowali o niej (krótko) podczas Konwencji Konstytucyjnej, ale nic na temat immunitetu prezydenckiego nie znalazło się w Konstytucji. Jeśli chodzi o prezydenckie wykroczenia, Konstytucja mówi tylko, co następuje:

Prezydent, wiceprezydent i wszyscy urzędnicy cywilni Stanów Zjednoczonych są usuwani z urzędu w wyniku oskarżenia o zdradę stanu, przekupstwo lub inne przestępstwa i wykroczenia.

Ale impeachment usuwa z urzędu tylko prezydenta. Konstytucja jasno określa, że impeachment sam w sobie nie zapobiega przyszłemu oskarżeniu:

Sąd w sprawach o impeachment nie może sięgać dalej niż do usunięcia z urzędu i pozbawienia prawa do piastowania i korzystania z jakiegokolwiek urzędu honorowego, zaufania lub zysku w Stanach Zjednoczonych: niemniej jednak strona skazana ponosi odpowiedzialność i podlega oskarżeniu, procesowi, wyrokowi i karze, zgodnie z prawem.

To, o co spierają się uczeni, to czy ten język, historia Konstytucji lub polityka publiczna wymaga impeachmentu prezydenta przed postawieniem go w stan oskarżenia. Pomysł, że urzędujący prezydent musi zostać postawiony w stan oskarżenia przed oskarżeniem, nazywany jest stanowiskiem sekwencyjnym, którego zwolennikiem jest między innymi profesor prawa Akhil Reed Amar.

Krytycy sekwencyjnej szkoły myślenia wskazują na kilka wad w jej logice. Po pierwsze, niewielu sekwencjonistów twierdzi, że wiceprezydent jest odporny na oskarżenie w czasie sprawowania urzędu, a w rzeczywistości wiceprezydent Spiro Agnew został postawiony w stan oskarżenia przed upływem swojej kadencji. W opublikowanym w 2000 r. przeglądzie innych przypadków postawienia w stan oskarżenia bez impeachmentu profesor Jonathan Turley wskazuje, że sędziowie Robert Collins, skazany m.in. za łapówkarstwo i utrudnianie pracy wymiaru sprawiedliwości, oraz Harry E. Claiborne, skazany za uchylanie się od płacenia podatków i składanie fałszywych zeznań finansowych, byli osadzonymi w więzieniu jurystami, którzy nadal otrzymywali pensje w więzieniu. Niektórzy oskarżeni sędziowie federalni opowiadali się za stanowiskiem sekwencyjnym, ale w każdym przypadku sądy orzekały przeciwko nim. Turley zauważa, że „gubernatorzy, wysocy urzędnicy państwowi, urzędnicy gabinetu federalnego i sędziowie federalni byli w podobny sposób poddawani oskarżeniom kryminalnym i procesom przed usunięciem.”

Krytycy zauważają, że Konstytucja wyraźnie przyznaje ograniczony immunitet przedstawicielom i senatorom na mocy Artykułu I, Sekcja 6:

Senatorowie i przedstawiciele … będą we wszystkich sprawach, z wyjątkiem zdrady, przestępstwa i naruszenia pokoju, uprzywilejowani od aresztowania podczas obecności na sesjach swoich Izb, w drodze do nich i powrocie z nich; a w przypadku jakiejkolwiek mowy lub debaty w którejkolwiek Izbie, nie będą przesłuchiwani w żadnym innym miejscu.

Fakt, że nie ma takiego przepisu dla urzędującego prezydenta, argumentują, sugeruje, że nie jest on odporny na ściganie.

Zapisy historyczne nie wyjaśniają sprawy. Na przykład senator William McClay relacjonuje w swoim dzienniku improwizowaną rozmowę podczas Pierwszego Kongresu między wiceprezydentem Adamsem a senatorem Ellsworthem, w której dyskutowali oni o tym, czy pisma federalne powinny być wydawane w imieniu prezydenta. W trakcie tej dyskusji powiedzieli oni, że prezydent osobiście nie podlega żadnemu procesowi, nie można wytoczyć przeciwko niemu żadnego powództwa, jest ponad władzą wszystkich sędziów, sędziów przysięgłych itd. Dla co, powiedzieli, można umieścić to w mocy zwykłego sprawiedliwości do wykonywania jakiejkolwiek władzy nad nim i zatrzymać całą machinę rządu?

W najlepszym razie to ustanawia, że kilka prominentnych Officeholders posiadał ten pogląd, który McClay sam nie zgodził się z. On wyjaśnia „jak wydawało się bardzo opiniotwórczy, nie sprzeciwiłem się im”. Zauważa, że Adams i Ellsworth „zmieszali” władzę wykonawczą i sądowniczą. Opisuje ich pogląd jako „tylko część ich starego systemu nadawania prezydentowi, tak dalece jak to możliwe, wszelkich królewskich atrybutów”. Więc niech to będzie dwa za, jeden przeciw.

Był pewien incydent z udziałem Thomasa Jeffersona, a Justice Story miał kilka rzeczy do powiedzenia na ten temat, ale żadna z nich tak naprawdę nie pomaga.

Profesor Turley twierdzi, że dowody historyczne podcinają pozycję sekwencjonizmu. Na przykład James Madison poruszył kwestię przywilejów prezydenckich na Konwencji Konstytucyjnej 4 września 1787 roku. Profesor Turley wyjaśnia: „Sugestia Madisona dotycząca takich przywilejów prezydenckich odzwierciedlała pogląd, że są one odrębne i nie są implikowane przez przepis o przywilejach kongresowych. Niemniej jednak, żaden taki immunitet prezydencki nie był dalej dyskutowany, a jeden z delegatów stwierdził, że taki immunitet został odrzucony.”

Mógłbym kontynuować, ale dla trzech rzeczy:

1. Nie ma zbyt wiele więcej historycznych dowodów, o których można by mówić.
2. To, co jest, jest nawet mniej satysfakcjonujące niż rozmowa Adams-Ellsworth.
3. Jak zauważył kiedyś pewien znany jurysta, problem z tego typu dowodami polega na tym, że każdy znajdzie w nich coś dla siebie: „sztuką jest spojrzeć ponad głowami tłumu i wybrać swoich przyjaciół.”

Sekwencjonaliści twierdzą, że nawet jeśli zaakceptujemy, iż dokument i jego historia są niejednoznaczne, powody polityczne usprawiedliwiają specjalne traktowanie prezydenta. Podczas procesu Aarona Burra prezydent Jefferson wyłożył ten argument:

Ale jeśli Konstytucja nakazuje konkretnemu urzędnikowi być zawsze zaangażowanym w konkretny zestaw nałożonych na niego obowiązków, czyż nie zastępuje to ogólnego prawa, poddając go pomniejszym obowiązkom niezgodnym z tymi? Konstytucja nakazuje mu stałe pośrednictwo w sprawach 6. milionów ludzi. Czy prawo, które wzywa go w imieniu jednego człowieka, jest nadrzędne wobec tego? Naczelną zasadą naszej Konstytucji jest niezależność władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej od siebie nawzajem, a nikt nie jest bardziej zazdrosny o to niż władza sądownicza. Ale czy władza wykonawcza byłaby niezależna od władzy sądowniczej, gdyby podlegała rozkazom tej ostatniej, podlegała karze więzienia za nieposłuszeństwo; gdyby kilka sądów mogło przerzucać go od słupa do słupa, utrzymywać go w ciągłym biegu z północy na południe, ze wschodu na zachód, i całkowicie wycofać go z jego konstytucyjnych obowiązków?

Jefferson twierdził, że był uprzywilejowany, aby odmówić przedstawienia dokumentów w odpowiedzi na wezwanie sądowe, którego zażądał Burr. Nie sprawdził jednak swojej teorii w sądzie – przedstawił żądane dokumenty.

Niestety dla tych, którzy uważają argument Jeffersona za przekonujący, Sąd Najwyższy nie uznał go za przekonujący. W sprawie U.S. przeciwko Nixonowi (1974) sąd uznał, że prezydent nie jest chroniony przed wezwaniem do sądu w sprawie karnej, jeśli nie twierdzi, że poszukiwane dowody ujawnią tajemnice wojskowe lub dyplomatyczne.

Niemniej jednak sekwencjoniści utrzymują, że prezydent jest chroniony przed procesem karnym podczas swojej prezydentury, ponieważ reprezentuje całą władzę wykonawczą. Jeśli prezydent zostałby postawiony w stan oskarżenia, utrudniłoby to jego zdolność do reprezentowania kraju, a jeśli prezydent zostałby skazany i ukarany, cóż, sami rozumiecie. Przeciwnicy zwracają uwagę, że prezydenci przeżyli już gorsze niedogodności. Zwracają też uwagę, że Konstytucja przewiduje, iż „w przypadku usunięcia Prezydenta z urzędu, jego śmierci, rezygnacji lub niezdolności do wykonywania obowiązków i uprawnień związanych z tym urzędem”, wiceprezydent przejmuje władzę. Niekonsekwencjonaliści uznają więc argumenty oparte na Konstytucji, jej historii i naturze prezydentury za nieprzekonujące.

Tutaj kończy się ścieżka prawna. Żaden sąd nie rozstrzygnął tej kwestii. Pogląd władzy wykonawczej jest jaśniejszy. W 1973 r. Biuro Radców Prawnych i ówczesny Sekretarz Generalny Robert Bork przyjęli interpretację sekwencyjną – ale tylko dla prezydenta. Wszyscy inni urzędnicy federalni, zdaniem OLC, byli podatni na procesy karne. Kiedy wiceprezydent Agnew został wkrótce potem poddany śledztwu przez wielką ławę przysięgłych, poprosił sąd o wstrzymanie postępowania, argumentując zasadniczo: „Hej! Jestem wiceprezydentem. Nie możecie mnie ścigać.” W memorandum złożonym w sądzie, Bork argumentował, że wiceprezydent podlega oskarżeniu i ściganiu, ale prezydent nie. Uzasadnienie Borka dla tego rozróżnienia było głównie pragmatyczne: Prezydent jest zbyt zajęty, a osłabiłoby go to jako przedstawiciela w stosunkach zagranicznych, gdyby był zakłopotany procesem.

Po wydaniu opinii przez Borka, Sąd Najwyższy odpowiedział na kilka pytań dotyczących prezydenckiego przywileju i prezydenckiego immunitetu. Po pierwsze, sąd podjął decyzję w sprawie U.S. v. Nixon, o czym już mówiliśmy. W dwóch sprawach dotyczących pozwu o molestowanie seksualne, wniesionego przez Paulę Jones, sąd uznał, że prezydent korzysta z immunitetu od odpowiedzialności za swoje oficjalne działania, ale może zostać pozwany w czasie sprawowania urzędu za działania nieoficjalne (tj. takie, które nie były częścią jego pracy). Niektórzy uważają, że to podważa rozumowanie Borka. Ale w 2000 roku, podczas dochodzenia Kennetha Starra w sprawie Moniki Lewinsky, Biuro Radcy Prawnego potwierdziło swoje stanowisko.

Jest tu jeszcze kilka innych interesujących permutacji. Co jeśli prezydent zostanie postawiony w stan oskarżenia, ale następnie uniewinniony przez Senat? Czy prezydent może być oskarżony po wygaśnięciu zwykłej czteroletniej kadencji? W memorandum z 2000 roku Biuro Radców Prawnych stwierdziło, że może to zrobić. Podobny problem pojawił się w przypadku federalnego sędziego okręgowego Alcee Hastingsa, który został osądzony i uniewinniony z szeregu wykroczeń. Kiedy Federalna Rada Sądownictwa zaleciła jego impeachment, Hastings sprzeciwił się z powodu podwójnej odpowiedzialności karnej, ale jego wniosek został odrzucony przez władzę ustawodawczą i kolegów sędziów.

Do czasu impeachmentu i uniewinnienia prezydenta Billa Clintona pod koniec lat dziewięćdziesiątych, wydawało się, że nie ma wątpliwości, że po wygaśnięciu kadencji nadal podlega on odpowiedzialności karnej. Kiedy USA Today zapytało o wpływ postępowania impeachmentu na ściganie Clintona po upływie kadencji, Niezależny Doradca Robert Ray powiedział: „Jasne, jest to czynnik. Czy jest to czynnik rozstrzygający? Nie. Czy jakikolwiek jeden czynnik jest czynnikiem rozstrzygającym? Nie. Jest wiele czynników, które wpływają na to, czy wnieść sprawę”. Były prezydent doszedł do porozumienia z Rayem – między innymi zrzekł się licencji prawniczej na pięć lat – a w zamian Ray zgodził się nie wnosić oskarżenia.

Inną kwestią podnoszoną przez skazanie urzędującego prezydenta jest ułaskawienie. Czy prezydent może ułaskawić samego siebie? Po raz kolejny nie ma jasnej odpowiedzi w Konstytucji. Amar twierdzi, że urzędujący prezydent nie może ułaskawić samego siebie; były doradca Białego Domu, John Dean, mówi, w efekcie, „dlaczego nie?”

Chociaż żaden prezydent nigdy nie ułaskawił samego siebie, prawo wspiera uprawnienia prezydenta do tego. Naukowe dociekania na ten temat zostały sprowokowane najpierw obawą, że Richard Nixon ułaskawi się, by uciec przed Watergate; później obawą, że George H. W. Bush uczyni to z powodu wielkiej ławy przysięgłych w sprawie Iran-Contra; a ostatnio obawą o problem Billa Clintona, który może zostać oskarżony i osądzony po zakończeniu prezydentury. I choć kilku uczonych doszło do wniosku, że prezydent nie może ułaskawić samego siebie, wielu innych uważa, że może.

Jest tu też kilka implikacji międzynarodowych. To, co powiedziałem do tej pory, dotyczy aresztowania i procesu prezydenta w Stanach Zjednoczonych. A co jeśli odwiedza on inny kraj?

Po pierwsze, zgodnie z prawem międzynarodowym, funkcjonariusze jednego kraju nie mogą aresztować kogoś w innym kraju. Takie działanie jest uważane za naruszenie suwerenności kraju azylu. Dla pewności, wiele sądów uznało, że prawo do złożenia skargi na naruszenie należy do państwa azylu, a nie do indywidualnego oskarżonego. Zgodnie z prawem amerykańskim oskarżony, który został nielegalnie aresztowany, zazwyczaj nadal może być ścigany. Jeśli więc prezydent wyjechał z kraju, USA. Jeśli zdecydowalibyśmy się przestrzegać prawa międzynarodowego, moglibyśmy spróbować ekstradycji, zakładając, że Stany Zjednoczone mają traktat ekstradycyjny z krajem azylu. Większość traktatów ekstradycyjnych wyklucza jednak przestępstwa polityczne, więc w zależności od zarzutów, takie podejście może nie zadziałać. W takim przypadku podręcznik dla prokuratorów Stanów Zjednoczonych zawiera pomocną listę następujących opcji awaryjnych: żądanie wydalenia lub deportacji z kraju azylu (tzw. rendition), deportacja z kraju trzeciego (jeśli uciekinier jest na tyle głupi, aby opuścić kraj azylu na rzecz kraju o mniej korzystnej polityce ekstradycyjnej), przynęty („Przynęta polega na użyciu podstępu w celu nakłonienia oskarżonego o przestępstwo do opuszczenia obcego kraju, aby mógł on zostać aresztowany w Stanach Zjednoczonych, na międzynarodowych wodach lub w przestrzeni powietrznej, lub w kraju trzecim w celu późniejszej ekstradycji, wydalenia lub deportacji do Stanów Zjednoczonych. Przynęty mogą być skomplikowane lub tak proste jak telefoniczne zaproszenie uciekiniera na przyjęcie w Stanach Zjednoczonych”), czerwone zawiadomienia Interpolu (rodzaj międzynarodowego nakazu aresztowania), unieważnienie paszportu USA (co często skutkuje deportacją) oraz ściganie zagraniczne.

Jednym z problemów związanych ze ściganiem zagranicznym jest immunitet głowy państwa i szefa rządu. Osoby zajmujące którekolwiek z tych stanowisk są na mocy prawa międzynarodowego zwolnione z odpowiedzialności lub aresztowania w czasie sprawowania urzędu. Po zakończeniu urzędowania mogą być pozwane lub ścigane za czyny prywatne, ale pozostają nietykalne za czyny służbowe. W sprawie Pinocheta brytyjska Izba Lordów dokonała przeglądu prawa dotyczącego immunitetu urzędowego i doszła do wniosku, że zbrodnie międzynarodowe nie są czynami urzędowymi. W takiej sytuacji znalazł się były sekretarz stanu Henry Kissinger,

którego odwiedziła policja w hotelu Ritz w Paryżu i wręczyła mu nakaz, wydany przez sędziego Rogera LeLoire, żądający zeznań w sprawie zaginionych obywateli francuskich w Chile Pinocheta. Kissinger zdecydował się raczej opuścić miasto niż stawić się w Palais de Justice zgodnie z żądaniem. Od tego czasu został wezwany jako świadek przez wysokich rangą sędziów w Chile i Argentynie, którzy prowadzą śledztwo w sprawie międzynarodowej sieci terrorystycznej, która występowała pod nazwą „Operacja Kondor” i która dokonywała zabójstw, porwań i zamachów bombowych w kilku krajach.

Tak pisze Christopher Hitchens w artykule opublikowanym na Slate.com w 2002 roku. Hitchens mówi: „Wiadomo, że jest wiele krajów, do których w ogóle nie może podróżować, wiadomo też, że przed podróżą gdziekolwiek korzysta z porady prawnej.” Były prezydent mógłby znaleźć się w podobnej sytuacji.

W sumie to, czy prezydent może być ścigany przed impeachmentem, pozostaje kontrowersyjne. Po impeachmencie prezydent z pewnością może być ścigany w USA. Nawet w innym kraju prezydent mógłby być ścigany za czyny, które nie były częścią jego obowiązków służbowych lub naruszały międzynarodowe prawo karne.

SDStaff Gfactor, Straight Dope Science Advisory Board

Przesyłaj pytania do Cecila przez [email protected].

STAFF REPORTS ARE WRITTEN BY THE STRAIGHT DOPE SCIENCE ADVISORY BOARD, CECIL’S ONLINE AUXILIARY. CHOĆ SDSAB ROBI, CO MOŻE, KOLUMNY TE REDAGUJE ED ZOTTI, A NIE CECIL, WIĘC LEPIEJ TRZYMAJCIE KCIUKI.