Dear Straight Dope:

In de slotshow van “24” vorig seizoen gaf de Amerikaanse procureur-generaal federale agenten de opdracht de president in hechtenis te nemen. Is dit legaal? Wie heeft de macht om een zittende president te arresteren als hij of zij een misdaad begaat? Ik dacht ergens gelezen te hebben dat alleen een U.S. marshal de president kon arresteren, maar ik kan niets vinden op het web. Help.

Chris Chambers, Dublin, Ohio

SDStaff Gfactor antwoordt:

Hoewel uw vraag een gemakkelijk antwoord heeft, werpt het een vraag op die grondwettelijke rechtsgeleerden al lange tijd bezighoudt. Eerst het makkelijke deel. Er is geen onderscheid in federale of staatswetten tussen arrestanten. 18 U.S.C. §3052 bijvoorbeeld geeft FBI-agenten de bevoegdheid om “bevelen en dagvaardingen uit te voeren die zijn uitgevaardigd onder het gezag van de Verenigde Staten en arrestaties te verrichten zonder bevel voor elk misdrijf tegen de Verenigde Staten dat in hun aanwezigheid is gepleegd, of voor elk misdrijf dat volgens de wetten van de Verenigde Staten strafbaar is, indien zij redelijke gronden hebben om aan te nemen dat de te arresteren persoon een dergelijk misdrijf heeft gepleegd of aan het plegen is”. Sectie 3053, die voor U.S. marshals geldt, geeft hun een soortgelijke bevoegdheid om arrestaties zonder bevel te verrichten. Niet alle federale agenten hebben dezelfde ruime arrestatiebevoegdheden, maar niets in de statuten belet hen overheidsambtenaren te arresteren. Ook politieagenten van de staat kunnen overtreders van de staatswetten arresteren. Er is geen echte discussie over.

Aan de andere kant is er controverse over de vraag of de president onderhevig is aan aanklacht (en dus arrestatie), ongeacht wie de arrestatie uitvoert. Gezien al het hete water presidenten zijn geweest in sinds de dagen van Richard Nixon, zou je verwachten dat er een kant en klaar antwoord op deze vraag door nu. Maar dat is niet zo.

Bij een hoorzitting van de Senaat in 1998 over dit onderwerp onder voorzitterschap van John Ashcroft zeiden de professoren Freedman en Turley bijvoorbeeld dat de president strafrechtelijk kan worden aangeklaagd en vervolgd (althans onder bepaalde omstandigheden); de professoren Amar en Bloch zeiden dat hij dat niet kon. Drie voormalige federale aanklagers getuigden ook. Twee zeiden dat de president vervolgd kon worden; één zei van niet.

Waar we het hier over hebben is presidentiële immuniteit. De grondwet zwijgt over deze vraag. Er staat dat de president kan worden aangeklaagd, maar dat roept evenveel vragen op als het beantwoordt. Kan de president worden aangeklaagd en berecht? Zo ja, moet de president dan eerst worden aangeklaagd? Als de president voor een misdaad wordt veroordeeld maar niet wordt aangeklaagd, kan hij dan een straf moeten uitzitten terwijl hij nog in functie is? Als de president wordt aangeklaagd, verhindert de clausule van de dubbele strafbaarstelling dan een latere strafvervolging op dezelfde gronden? Als de president tijdens zijn ambtstermijn niet kan worden vervolgd, wat gebeurt er dan als de verjaringstermijn vóór het verstrijken van zijn ambtstermijn is verstreken? Als de president tijdens zijn ambtstermijn wordt veroordeeld, kan hij zichzelf dan gratie verlenen?

De kwestie is niet nieuw – afgevaardigden hebben er (kort) over gesproken tijdens de Constitutionele Conventie, hoewel niets over presidentiële immuniteit in de grondwet is opgenomen. Wat presidentiële wandaden betreft, zegt de grondwet alleen het volgende:

De president, vice-president en alle civiele ambtenaren van de Verenigde Staten worden uit hun ambt ontzet bij afzetting wegens en veroordeling wegens verraad, omkoperij of andere hoge misdaden en misdrijven.

Maar bij afzetting wordt alleen de president uit zijn ambt ontzet. De grondwet maakt duidelijk dat impeachment op zichzelf toekomstige vervolging niet in de weg staat:

Judgement in Cases of Impeachment shall not extend further than to removal from Office, and disqualification to hold and enjoy any Office of honor, Trust or Profit under the United States: but the Party convict shall nevertheless be liable and subject to indictment, Trial, Judgment and Punishment, according to Law.

Waarover geleerden twisten is de vraag of deze taal, de geschiedenis van de grondwet, of de openbare orde vereist dat een president wordt aangeklaagd voordat hij wordt vervolgd. Het idee dat een zittende president eerst moet worden aangeklaagd voordat hij wordt vervolgd, wordt het sequentialistische standpunt genoemd, dat onder meer wordt verdedigd door professor in de rechten Akhil Reed Amar.

Critici van de sequentialistische denkrichting wijzen op verschillende gebreken in de logica ervan. Zo beweren maar weinig sequentialisten dat de vice-president tijdens zijn ambtstermijn niet kan worden aangeklaagd, en vice-president Spiro Agnew werd zelfs aangeklaagd voordat zijn ambtstermijn afliep. In een overzicht uit 2000 van andere gevallen van aanklacht zonder impeachment, wijst professor Jonathan Turley erop dat de rechters Robert Collins, veroordeeld voor onder meer omkoping en obstructie van de rechtsgang, en Harry E. Claiborne, veroordeeld voor belastingontduiking en het indienen van een valse financiële verklaring, gedetineerde juristen waren die in de gevangenis hun salaris bleven ontvangen. Sommige aangeklaagde federale rechters hebben het sequentialistische standpunt verdedigd, maar in alle gevallen hebben de rechtbanken hen in het ongelijk gesteld. Turley merkt op dat “gouverneurs, hoge staatsambtenaren, federale kabinetsofficieren en federale rechters op vergelijkbare wijze zijn onderworpen aan een strafrechtelijke aanklacht en proces voordat ze uit hun ambt worden gezet.”

Critici merken op dat de Grondwet expliciet een beperkte immuniteit toekent aan vertegenwoordigers en senatoren onder Artikel I, Sectie 6:

De Senatoren en Vertegenwoordigers … zullen in alle gevallen, met uitzondering van Verraad, Misdrijf en Schending van de Vrede, gevrijwaard zijn van Arrestatie gedurende hun aanwezigheid bij de Zitting van hun respectievelijke Huizen, en bij het gaan naar en terugkeren van dezelfde; en voor enige toespraak of debat in een van beide Huizen, zullen zij niet worden ondervraagd op een andere plaats.

Het feit dat een dergelijke bepaling niet is opgenomen voor een zittende president, suggereert volgens hen dat hij niet immuun is voor vervolging.

Het historische verslag maakt de zaak er niet duidelijker op. Zo vermeldt senator William McClay in zijn dagboek een geïmproviseerd gesprek tijdens het Eerste Congres tussen vice-president Adams en senator Ellsworth, waarin zij bespraken of federale dagvaardingen in naam van de president moesten worden uitgevaardigd. Tijdens deze discussie zeiden zij

dat de president persoonlijk aan geen enkel proces onderworpen was; dat er tegen hem geen enkele aanklacht kon worden ingediend; dat hij boven de macht van alle rechters, justitie, enz. stond. Want wat, zeiden ze, zou u het in de macht van een gewone rechter leggen om enig gezag over hem uit te oefenen en de hele regeringsmachine stil te leggen?

In het beste geval blijkt hieruit dat een paar prominente ambtsdragers deze mening waren toegedaan, waar McClay het zelf niet mee eens was. Hij legt uit “omdat ze erg eigenwijs leken, heb ik ze niet tegengesproken.” Hij merkt op dat Adams en Ellsworth de uitvoerende en rechterlijke macht “door elkaar haalden”. Hij beschrijft hun opvatting als “slechts een deel van hun oude systeem om de president zoveel mogelijk alle aanhangsels van het koningschap te geven”. Maak daar dus twee voor, één tegen van.

Er was een incident met Thomas Jefferson, en rechter Story had wat dingen te zeggen over de kwestie, maar niets daarvan helpt echt.

Professor Turley beweert dat historisch bewijs de sequentialistische positie ondermijnt. James Madison stelde bijvoorbeeld de kwestie van het presidentiële privilege aan de orde tijdens de Constitutionele Conventie op 4 september 1787. Professor Turley legt uit: “Madison’s suggestie van zulke presidentiële privileges weerspiegelde de opvatting dat ze apart staan en niet geïmpliceerd zijn in de congressional privilege provision. Niettemin werd dergelijke presidentiële immuniteit niet verder besproken en één afgevaardigde verklaarde dat een dergelijke immuniteit was verworpen.”

Ik zou door kunnen gaan, maar voor drie dingen:

1. Er is niet veel meer historisch bewijs om over te praten.
2. Wat er is, is nog minder bevredigend dan het Adams-Ellsworth gesprek.

Sequentialisten zeggen dat zelfs als we accepteren dat het document en de geschiedenis dubbelzinnig zijn, beleidsredenen rechtvaardigen dat de president een speciale behandeling krijgt. Tijdens het proces tegen Aaron Burr zette president Jefferson het argument uiteen:

Maar als de Grondwet een bepaalde officier opdraagt zich altijd bezig te houden met een bepaalde reeks taken die hem zijn opgelegd, komt dit dan niet in de plaats van de algemene wet, die hem onderwerpt aan minder belangrijke taken die hiermee in strijd zijn? De Grondwet beveelt hem voortdurend betrokken te zijn bij de belangen van 6. miljoenen mensen. Is de wet belangrijker dan deze, die een beroep op hem doet namens een enkeling? Het leidende principe van onze grondwet is de onafhankelijkheid van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht van elkaar, en niemand is daar jaloerser op dan de rechterlijke macht. Maar zou de uitvoerende macht onafhankelijk zijn van de rechterlijke macht, als hij onderworpen zou zijn aan de bevelen van de laatste, & tot gevangenisstraf voor ongehoorzaamheid; als de verschillende rechtbanken hem van het kastje naar de muur zouden kunnen sturen, hem voortdurend van noord naar zuid & van oost naar west zouden laten sjokken, en hem volledig zouden onttrekken aan zijn grondwettelijke plichten?

Jefferson beweerde dat hij het voorrecht had te weigeren documenten te overleggen in antwoord op een dagvaarding die door Burr was aangevraagd. Hij testte zijn theorie echter niet in de rechtbank – hij produceerde de gevraagde documenten.

Helaas voor degenen die Jefferson’s argument overtuigend vinden, deed het Hooggerechtshof dat niet. In de zaak V.S. tegen Nixon (1974) oordeelde het Hof dat de president niet immuun was voor een dagvaarding in een strafzaak, zonder de bewering dat het opgevraagde bewijs militaire of diplomatieke geheimen zou onthullen.

Niettemin houden sequentialisten vol dat de president tijdens zijn presidentschap immuun is voor strafvervolging omdat hij de gehele uitvoerende macht vertegenwoordigt. Als de president zou worden aangeklaagd, zou dat zijn vermogen om het land te vertegenwoordigen belemmeren, en als de president zou worden veroordeeld en veroordeeld, nou ja, je begrijpt het wel. Tegenstanders wijzen erop dat presidenten ergere ongemakken hebben overleefd. Zij wijzen er ook op dat de grondwet bepaalt dat “In geval van ontzetting uit het ambt van de president, of bij diens overlijden, ontslag, of onvermogen om de bevoegdheden en taken van dit ambt te vervullen,” de vice-president het ambt overneemt. Niet-sequentialisten vinden argumenten gebaseerd op de grondwet, de geschiedenis ervan en de aard van het presidentschap dus niet overtuigend. Geen rechtbank heeft over de vraag beslist. Het standpunt van de uitvoerende macht is duidelijker. In 1973 namen het Office of Legal Counsel en toenmalig advocaat-generaal Robert Bork de sequentialistische interpretatie over – maar alleen voor de president. Alle andere federale ambtenaren, zo stelde de OLC, waren vatbaar voor strafrechtelijke vervolging. Toen vice-president Agnew kort daarna door een grand jury werd onderzocht, vroeg hij een rechtbank om de werkzaamheden van de grand jury te stoppen, in wezen met het argument: “Hé! Ik ben de vice-president. Jullie kunnen me niet vervolgen.” In een memorandum ingediend bij de rechtbank, betoogde Bork dat de vice-president onderhevig was aan aanklacht en vervolging, maar de president niet. Bork’s redenen voor het onderscheid waren vooral pragmatisch: De president heeft het te druk, en het zou hem als vertegenwoordiger in buitenlandse betrekkingen verzwakken als hij door een proces in verlegenheid zou worden gebracht.

Nadat Bork zijn mening had gegeven, beantwoordde het Hooggerechtshof een paar vragen over presidentieel privilege en presidentiële immuniteit. Ten eerste besloot het hof U.S. v. Nixon, zoals we al hebben besproken. In twee zaken die betrekking hadden op een door Paula Jones ingediende klacht wegens seksuele intimidatie, erkende het Hof dat de president immuniteit geniet voor zijn officiële daden, maar dat hij tijdens zijn ambtsperiode kan worden aangeklaagd voor onofficiële daden (d.w.z. daden die geen deel uitmaakten van zijn functie). Sommigen denken dat dit de redenering van Bork ondermijnt. Maar in 2000, tijdens Kenneth Starr’s onderzoek naar de Monica Lewinsky zaak, bevestigde het Office of Legal Counsel zijn standpunt.

Er zijn hier nog enkele andere interessante permutaties. Wat als de president wordt aangeklaagd, maar vervolgens wordt vrijgesproken door de Senaat? Kan de president worden vervolgd na het verstrijken van de normale termijn van vier jaar? Het Office of Legal Counsel beweerde in een memorandum uit 2000 dat dit mogelijk was. Een verwant probleem deed zich voor in de zaak van federaal districtsrechter Alcee Hastings, die werd berecht en vrijgesproken van een reeks overtredingen. Toen de Federal Judicial Counsel zijn impeachment adviseerde, maakte Hastings bezwaar op grond van dubbele strafbaarheid, maar zijn eis werd verworpen door de wetgevende macht en door zijn collega-rechters.

Toen president Bill Clinton eind jaren negentig werd impeached en vrijgesproken, leek er weinig twijfel over te bestaan dat hij ook na het verstrijken van zijn ambtstermijn vervolgd zou kunnen worden. Toen USA Today vroeg naar het effect van de impeachmentprocedure op de vervolging van Clinton na zijn ambtstermijn, zei Onafhankelijk Raadsman Robert Ray: “Zeker, het is een factor. Is het een beslissende factor? Nee. Is één factor een beslissende factor? Nee. Er zijn veel factoren die een rol spelen bij het al dan niet starten van een zaak.” De voormalige president bereikte een overeenkomst met Ray – hij gaf onder meer zijn vergunning voor vijf jaar op – en in ruil daarvoor stemde Ray ermee in niet te vervolgen.

Een andere kwestie die de veroordeling van een zittende president oproept, is gratie. Kan de president zichzelf gratie verlenen? Opnieuw is er geen duidelijk antwoord in de grondwet. Amar zegt dat een zittende president zichzelf geen gratie kan verlenen; John Dean, voormalig raadsman van het Witte Huis, zegt in feite: “Waarom niet?”

Hoewel geen enkele president ooit zichzelf gratie heeft verleend, ondersteunt de wet de bevoegdheid van de president om dit te doen. Wetenschappelijk onderzoek naar het onderwerp werd eerst uitgelokt door de vrees dat Richard Nixon zichzelf gratie zou verlenen om Watergate te ontlopen; later door de gedachte dat George H.W. Bush dat zou doen vanwege de Irak-Contra grand jury; en meest recentelijk door bezorgdheid over Bill Clinton’s probleem van een mogelijke aanklacht en proces na zijn presidentschap. En terwijl enkele geleerden hebben geconcludeerd dat de president zichzelf geen gratie kan verlenen, zijn veel meer geleerden van mening dat hij dat wel kan.

Er zijn hier ook een paar internationale implicaties. Wat ik tot nu toe heb gezegd, geldt voor arrestatie en berechting van de president in de Verenigde Staten. Wat als hij op bezoek is in een ander land?

In de eerste plaats kunnen agenten van het ene land op grond van het internationaal recht niet iemand in een ander land arresteren. Dat wordt beschouwd als een schending van de soevereiniteit van het asielland. Zeker, veel rechtbanken hebben geconcludeerd dat het recht om te klagen over de schending toebehoort aan de asielstaat en niet aan een individuele gedaagde. Volgens de Amerikaanse wet kan een verdachte die illegaal is gearresteerd meestal nog steeds worden vervolgd. Dus als de president het land heeft verlaten, kan de V.S. kunnen terughalen voor vervolging, wetende dat als het asielland klaagt, we een internationaal incident hebben.

Als we besluiten ons aan het internationaal recht te houden, kunnen we proberen hem uit te leveren, ervan uitgaande dat de V.S. een uitleveringsverdrag heeft met het asielland. De meeste uitleveringsverdragen sluiten echter politieke misdrijven uit, dus afhankelijk van de aanklacht zou deze aanpak niet kunnen werken. In dat geval vermeldt het Handboek voor officieren van justitie van de Verenigde Staten op een nuttige manier de volgende noodopties: het verzoeken om uitzetting of deportatie uit het asielland (uitlevering genoemd), uitzetting uit een derde land (als de voortvluchtige zo dom is om het asielland te verlaten voor een land met een minder gunstig uitleveringsbeleid), lokmiddelen (“A lure involves using a subterfuge to enture a criminal defendant to leave a foreign country so that he or she can be arrested in the United States, in international waters or airspace, or in a third country for subsequent extradition, expulsion, or deportation to the United States. Lures can be complicated schemes or they can be as simple as inviting a fugitive by telephone to a party in the United States”), red Interpol notices (a sort of international arrest warrant), revocation of U.S. passport (which will often result in deportation), and foreign prosecution.

Een probleem bij foreign prosecution is head of state and head of government immunity. Personen die een van beide posten bekleden, zijn krachtens het internationale recht vrijgesteld van aansprakelijkheid of arrestatie zolang zij in functie zijn. Zodra zij hun ambt hebben neergelegd, kunnen zij worden aangeklaagd of vervolgd voor hun privé-daden, maar blijven zij onschendbaar voor hun officiële daden. In de zaak Pinochet heeft het Britse Hogerhuis de wet op de officiële immuniteit herzien en geconcludeerd dat internationale misdrijven geen officiële handelingen zijn. Dit is de situatie van voormalig minister van Buitenlandse Zaken Henry Kissinger,

die in het Ritz Hotel in Parijs bezoek kreeg van de politie en een door rechter Roger LeLoire uitgevaardigd arrestatiebevel overhandigd kreeg, waarin hem werd gevraagd te getuigen in de zaak van verdwenen Franse burgers in het Chili van Pinochet. Kissinger verkoos de stad te verlaten in plaats van te verschijnen in het Paleis van Justitie zoals hem was gevraagd. Sindsdien is hij als getuige opgeroepen door hoge magistraten in Chili en Argentinië die onderzoek doen naar het internationale terreurnetwerk dat onder de naam “Operatie Condor” moorden, ontvoeringen en bomaanslagen uitvoerde in verschillende landen.

Zo schrijft Christopher Hitchens in een artikel dat in 2002 op Slate.com is gepubliceerd. Hitchens zegt: “Het is bekend dat er veel landen zijn waar hij helemaal niet naar toe kan reizen, en het is ook bekend dat hij juridisch advies inwint voordat hij ergens naar toe reist.” Een voormalige president zou zich in een soortgelijke situatie kunnen bevinden.

In het kort, of de president kan worden vervolgd voorafgaand aan impeachment blijft controversieel. Na impeachment kan de president zeker worden vervolgd in de VS. Zelfs in een ander land kan de president worden vervolgd voor daden die niet tot zijn functie behoorden of in strijd waren met het internationaal strafrecht.

Staff Gfactor, Straight Dope Science Advisory Board

Stuur vragen naar Cecil via [email protected].

STAFF REPORTS ARE WRITTEN BY THE STRAIGHT DOPE SCIENCE ADVISORY BOARD, CECIL’S ONLINE AUXILIARY. HOEWEL DE SDSAB ZIJN BEST DOET, WORDEN DEZE COLUMNS GEREDIGEERD DOOR ED ZOTTI, NIET CECIL, DUS WAT NAUWKEURIGHEID BETREFT KUN JE MAAR BETER DUIMEN.