Geografie kan zowel een zegen als een vloek zijn: Portugal, gelegen aan de zuidwestelijke rand van het Europese continent, kijkt uit op de Atlantische Oceaan en terug op een geschiedenis als een van Europa’s grote zeemachten – een 15e en 16e eeuws verhaal van wereldwijde ambitie en invloed. In de huidige Europese Unie moet Portugal echter harder werken dan andere EU-leden om te ontsnappen aan de nadelen van het deel uitmaken van Europa’s geografische periferie.

Politiek gezien bevindt Portugal zich in het hart van de Europese integratie. Een ruime meerderheid van de Portugezen steunt consequent het EU-lidmaatschap (het land werd lid in 1986), Portugal heeft zich van meet af aan aangesloten bij de euro en is ook lid van het Schengengebied. Portugal heeft de EU-politiek de afgelopen decennia op een aantal manieren mede vormgegeven: Denk aan het ter ziele gegane Verdrag van Lissabon dat in 2007 onder het toenmalige Portugese EU-voorzitterschap werd gered, of aan de “Lissabonstrategie” voor groei en concurrentievermogen die als onderdeel van een eerder voorzitterschap in 2000 werd uitgewerkt (onder premier António Guterres, die momenteel secretaris-generaal van de Verenigde Naties is). Denk aan Europees commissaris António Vitorino (momenteel directeur-generaal van de Internationale Organisatie voor Migratie), die in de Commissie-Prodi (1999-2004) de portefeuille Justitie en Binnenlandse Zaken voor zijn rekening nam en zo vorm gaf aan de beginjaren van dit nieuwe EU-beleid. Denk ook aan de twee opeenvolgende termijnen van José Manuel Barroso als voorzitter van de Europese Commissie (2004-2009, 2010-2014). Op EU-niveau is Portugal in de loop der jaren een zichtbare speler geweest, en hoewel het land hard werd getroffen door de financiële crisis en tussen 2010 en 2014 deel uitmaakte van een reddingsprogramma, is het er sindsdien in geslaagd een ommekeer te bewerkstelligen.

Interessant is dat Portugal een van de landen is waar de afgelopen crisisjaren niet hebben geleid tot politieke onrust en een opkomst van populistische krachten. En het land zelf heeft veel vertrouwen in zijn algemene betrokkenheid bij de EU. Gevraagd naar de bereidheid tot verdergaande EU-integratie (“meer Europa”), rangschikken de Portugese respondenten op de ECFR-enquête onder de gemeenschap van deskundigen en beleidsmakers hun eigen land als een land dat vastbesloten is zich in te zetten voor Europese integratie; zij zien alleen Frankrijk als meer geëngageerd en, interessant genoeg, beoordelen zij Duitsland minder goed dan Frankrijk op dit punt. De Portugese respondenten geven ook graag aan wat de algemene invloed van hun eigen land in de EU is, hoewel geen enkele andere groep in de enquête deze beoordeling deelde.

Ondanks dit vertrouwen dat het zijn stem laat horen in de EU, en zijn goede staat van dienst in Brussel, blijkt uit de nieuwe EU28-enquête van ECFR dat Portugal slechts beperkte keuzes heeft als het gaat om met welke andere lidstaten het nauw kan samenwerken en “coalities” kan vormen. In het zeer intergouvernementele klimaat van de EU-politiek op dit moment is dit duidelijk iets om aan te werken. Uit de laatste editie van dit onderzoek blijkt dat er voor Lissabon eigenlijk maar één belangrijke partner is – Spanje – om op EU-niveau mee samen te werken. Dit is duidelijk een gevolg van zijn geografische ligging, en niet genoeg om tot de drijvende krachten van de EU-politiek te behoren. Als Madrid een belangrijke speler op EU-niveau zou zijn met een slagkracht vergelijkbaar met die van Frankrijk, Duitsland of Nederland, zou dit een slimme strategie zijn. Op dit moment is dat echter niet het geval, want Spanje speelt onder zijn gewicht. Toch is Madrid voor Lissabon de belangrijkste gesprekspartner van de 27 andere EU-lidstaten, zoals blijkt uit de antwoorden op vragen over de frequentie van de contacten, het reactievermogen en de gedeelde belangen. De relatie met Spanje is wederkerig: Madrid beschouwt ook Portugal als een belangrijke partner en ziet Portugal als de meest ontvankelijke EU-lidstaat.

Portugal beschouwt ook Frankrijk en Italië als belangrijke partners. Lissabon onderhoudt over het algemeen meer contacten met Parijs dan met Berlijn, maar deze relatie is tamelijk eenzijdig. Uit de Franse respondenten blijkt dat Parijs inderdaad tot op zekere hoogte ontvankelijk is voor Lissabon, maar dat het andere prioriteiten heeft onder de EU-hoofdsteden. Italië is een andere EU-lidstaat die op Portugal’s radar van nauwe contacten en gedeelde belangen verschijnt. Maar ook hier blijkt uit de Italiaanse antwoorden dat het om een nogal eenzijdige relatie gaat.

Intrigerend is dat er een nieuwe ontwikkeling lijkt te zijn in de betrekkingen tussen Lissabon en Londen. Vergeleken met de 2016-editie van ECFR’s EU28-enquête laten onze laatste bevindingen een groeiende belangstelling voor het Verenigd Koninkrijk zien. Dit houdt duidelijk verband met de Portugese belangen die worden geraakt door Brexit, die de Portugese geleerde Lívia Franco in een ECFR-commentaar uit 2015 “echt slecht nieuws voor Portugal” noemde. De op vier na grootste buitenlandse beroepsgemeenschap in Groot-Brittannië is Portugees, en vanuit een meer strategisch perspectief wijst Franco erop dat “al meer dan acht eeuwen en ongeacht het politieke regime van het land, nauwe politieke en economische samenwerking met Groot-Brittannië een centraal kenmerk is geweest van het buitenlands beleid van Portugal”. Deze banden gaan terug tot een verdrag dat reeds in 1386 werd ondertekend.

Portugal is ook van oudsher een fervent voorstander van de NAVO, omdat het aan de zuidflank daarvan ligt. Daarom was het aanvankelijk terughoudend om zich aan te sluiten bij het initiatief voor permanente gestructureerde samenwerking (PESCO) van de EU-lidstaten in 2017. Veiligheid is misschien een ander gebied waarop de belangen tussen Lissabon en Londen samenvallen, en deze gebieden verklaren waarom Lissabon in deze tijd van grote onzekerheid over het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU, steeds meer de hand uitsteekt naar Londen. Na Spanje, Frankrijk en Duitsland is het VK het vierde land waarmee Portugal het meest contact opneemt (hoewel de cijfers over het algemeen aanzienlijk lager liggen). De Portugese respondenten zien ook een niveau van gedeelde belangen met het VK dat overeenkomt met hun antwoorden over gedeelde belangen met Berlijn. Deze belangstelling van Lissabon voor Britse aangelegenheden is echter niet wederkerig. Portugal ziet het VK tot op zekere hoogte als ontvankelijk voor zijn outreach, maar de gegevens van ECFR suggereren dat, vanuit het perspectief van Lissabon, Londen een meer dynamische partner zou kunnen zijn.

Wanneer het gaat om Portugese prioriteiten met betrekking tot EU-beleid in de komende vijf jaar, geven de respondenten uit Portugal de hoogste prioriteit aan “governance van de eurozone en een gemeenschappelijk fiscaal beleid”. Ook hier is er een grote mate van convergentie met de respondenten uit Spanje, en beide landen zien elkaar als belangrijke partners op dit gebied. Respondenten uit Frankrijk, Duitsland en Italië vinden governance in de eurozone ook erg belangrijk. Wanneer het er echter op aankomt partners te vinden om een gezamenlijke agenda mee op te stellen, is Portugal voor deze landen geen topkeuze. Grootte speelt hier zeker een rol, maar Portugal zou ambitieuzer kunnen zijn in het spelen van een grotere rol onder de “grote vier” leden van de eurozone, vooral omdat drie van hen (behalve Duitsland) Portugal over het algemeen op hun radarscherm hebben.

Portugal zou bijvoorbeeld kunnen voortbouwen op zijn erfenis uit het verleden bij het oplossen van fundamentele kwesties van Europese integratie en een hervormingsdossier voor de eurozone vooruit kunnen helpen. Lissabon zal het wellicht gemakkelijker vinden om in Parijs belangstelling te wekken dan in Berlijn. Daarom moet Portugal proberen zijn invloed in Duitsland te vergroten, het andere belangrijke land als het gaat om het vormgeven van de hervormingsagenda voor de eurozone. Er is een kans om de banden met Berlijn heel concreet aan te halen, aangezien Portugal in de eerste helft van 2021 het EU-voorzitterschap van Duitsland zal overnemen. In Berlijn zijn de voorbereidingen voor het voorzitterschap van 2020 al aan de gang.

Portugal zou kunnen voortbouwen op zijn erfenis uit het verleden en een hervormingsdossier voor de eurozone vooruit kunnen helpen

De veranderende trans-Atlantische context wijst er verder op dat een sterker engagement met Berlijn inzake Europese veiligheid een manier zou kunnen zijn om de belangstelling van Berlijn te wekken. Op dit moment is er in Berlijn belangstelling voor zowel versterking van de Europese pijler binnen de NAVO als het van de grond krijgen van PESCO in EU-verband. Portugal stond aanvankelijk nogal aarzelend tegenover PESCO, juist vanwege zijn sterke NAVO-betrokkenheid, maar besloot uiteindelijk toch mee te doen om te voorkomen dat het achterop zou raken op een belangrijk toekomstig terrein van EU-samenwerking. Het land zou er zeker goed aan doen binnen de harde kern van de Europese integratie te blijven om zijn perifere geografie tegen te gaan.

Er is nog een andere invalshoek van het Portugese buitenlands beleid die Berlijn zou kunnen interesseren: Lissabon’s banden met Londen. Portugal zou zich kunnen profileren als een land dat de groeiende kloof tussen het VK en de EU kan overbruggen als de Brexit een feit wordt, met name op het gebied van Europese veiligheidskwesties.