De Verenigde Staten zijn al meer dan tien jaar in oorlog met de Harakat Shabaab al-Mujahidin (bekend als al-Shabaab), maar de kosten en risico’s stijgen en het einde is nog niet in zicht. Volgens mijn onderzoek zouden de Verenigde Staten hun strategische doel niet langer moeten zien in een overwinning op al-Shabaab, maar in een politieke verzoening tussen de belangrijkste conflictpartijen in Somalië. Om dit doel te bereiken zouden de Verenigde Staten een door onderhandelingen tot stand gekomen einde van de oorlog moeten steunen en bereid moeten zijn meer voorwaarden te verbinden aan hun drie belangrijkste pressiemiddelen ten aanzien van de Somalische autoriteiten: bijstand aan de veiligheidstroepen, militaire operaties en mogelijke schuldverlichting. De gefragmenteerde lokale politiek van Somalië betekent echter dat twee gekoppelde vredesakkoorden nodig zijn om de oorlog te beëindigen. Ten eerste moet Washington meer diplomatieke kracht aan de dag leggen om een akkoord tot stand te brengen dat de federale regering van Somalië en de regionale besturen van het land (de zogenaamde federale lidstaten) verenigt. Ten tweede, zodra een dergelijke deal is veiliggesteld, moeten de Verenigde Staten vervolgens het idee van de nieuwe verenigde Somalische autoriteiten ondersteunen die onderhandelen met al-Shabaab om de burgeroorlog te beëindigen.

Stilstand Sinds 2016

Washington maakt sinds 2007 deel uit van een internationale militaire coalitie om Somalië te helpen stabiliseren. Deze coalitie omvat momenteel een grote troepenmacht van de Afrikaanse Unie, twee missies van de Verenigde Naties (een die politieke steun verleent en een die logistieke steun verleent), verschillende missies van de Europese Unie, troepen van buurlanden Ethiopië en Kenia, opleidings- en ondersteuningsmissies van het Verenigd Koninkrijk en Turkije, evenals verschillende lokale Somalische strijdkrachten.

Ondanks de inspanningen van de coalitie is de oorlog er een van uitputting geworden, effectief gestagneerd sinds ten minste 2016. Er is weinig veranderd wat betreft het grondgebied dat door de belangrijkste conflictpartijen in Zuid-Centraal Somalië wordt gecontroleerd, terwijl de soms dodelijke gevechten tussen de Somalische federale regering en de regionale besturen voortduren. Onlangs nog oordeelde het U.S. Africa Command dat er in het laatste kwartaal van 2019 geen noemenswaardige vooruitgang was geboekt in de richting van het doel om een “veiligheidscocon” rond de hoofdstad Mogadishu te creëren. Iets beter nieuws kwam na het eerste kwartaal van 2020, toen het commando vaststelde dat er “incrementele vooruitgang” was geboekt om al-Shabaab (en Islamitische Staat) in Somalië te ontwrichten “door middel van luchtaanvallen, ondersteuning van door partners geleide grondoperaties, en informatieoperaties.”

Tot op de dag van vandaag zijn er geen tekenen dat de Somalische autoriteiten of al-Shabaab een beslissende overwinning kunnen behalen of dat ze bereid zijn om te onderhandelen. Beide partijen kunnen zelfs wijzen op een enigszins positieve ontwikkeling in hun vermogen om hun doelen te bereiken. De leiding van Al-Shabaab heeft waarschijnlijk het gevoel dat zij een paar relatief succesvolle jaren van destabilisatie, intimidatie en afpersing achter de rug heeft. Er wordt nog steeds genoeg geld verdiend om regelmatig aanslagen te plegen, de rekrutering is op peil gebleven, en de organisatie is nog steeds in staat te infiltreren bij haar tegenstanders. Ook koesteren zij nog steeds een diep wantrouwen jegens de Somalische autoriteiten, vooral na enkele mislukte pogingen om hooggeplaatste overlopers van Al-Shabaab te rehabiliteren. De Somalische federale regering, die in januari 2013 officieel door de Verenigde Staten werd erkend, heeft weinig zin in een politieke dialoog, zelfs niet met de regionale besturen van het land en sommige internationale partners, laat staan met al-Shabaab. In plaats daarvan wijst de federale regering erop dat haar nationale leger eindelijk een aantal nieuwe eenheden op de been begint te brengen – met dank aan Amerikaanse, Turkse, Europese en Britse opleidingsprogramma’s – en dat het land op het punt staat een aanzienlijke schuldverlichting van de internationale financiële instellingen te ontvangen.

De publieke retoriek van beide partijen blijft dus gericht op de overwinning, hetzij door de tegenstander te verpletteren, hetzij door deze te overleven. De Verenigde Staten hebben door de voortdurende patstelling echter geen duidelijke strategie voor de beëindiging van hun militaire inzet in Somalië, die onder de regering-Trump is geïntensiveerd. Bovendien onderstrepen de stijgende kosten en de verschuiving van de nationale veiligheidsprioriteiten van de “oorlog tegen het terrorisme” ook de vraag waarom de Verenigde Staten überhaupt militair betrokken zouden moeten zijn in Somalië.

Reële maar beperkte belangen

Het antwoord is dat de Verenigde Staten reële maar beperkte nationale veiligheidsbelangen hebben bij het stabiliseren van Somalië. Opeenvolgende regeringen hebben dit erkend en dit doel nagestreefd met militaire en politieke middelen. Op politiek vlak heeft Washington getracht te helpen bij de opbouw van een doeltreffende Somalische staatsstructuur, met inbegrip van de veiligheidstroepen, terwijl ook een aantal humanitaire en ontwikkelingsinitiatieven werden uitgevoerd. Op militair gebied hebben de Verenigde Staten getracht Al-Shabaab te ontmantelen en in toom te houden door opleiding, uitrusting en financiële middelen te verstrekken aan de troepenmacht van de Afrikaanse Unie en de landen die daaraan bijdragen, door bilaterale bijstand te verlenen aan de Somalische buurlanden op het gebied van veiligheidstroepen, en door te helpen bij de opbouw van onderdelen van het opnieuw samengestelde Somalische nationale leger. De Verenigde Staten hebben ook eigen operaties uitgevoerd, tegenwoordig het vaakst in de vorm van luchtaanvallen.

Ondanks al deze activiteiten heeft de Amerikaanse oorlog tegen al-Shabaab slechts af en toe de voorpagina’s van de media gehaald. Als dat zo is, gaat de aandacht meestal uit naar het toenemende gebruik van luchtaanvallen door de regering-Trump, naar vermeende burgerslachtoffers als gevolg van die luchtaanvallen of van Amerikaanse grondoperaties, of naar dodelijke aanvallen van Al-Shabaab, vooral die waarbij Amerikanen betrokken zijn. Het laatste Amerikaanse dodelijke slachtoffer viel in januari 2020, toen Al-Shabaab de marinebasis Manda Bay in Kenia aanviel en drie Amerikaanse veiligheidsagenten doodde (een militair en twee contractanten van het ministerie van Defensie). Kort na de aanval op Manda Bay verklaarde de commandant van het U.S. Africa Command dat Al-Shabaab “het grootste en meest kinetisch actieve Al Qaida-netwerk ter wereld” was, en “het gevaarlijkste voor de belangen van de VS”. De aanval was in zoverre een escalatie dat het de eerste keer was dat Al-Shabaab een militaire basis buiten Somalië aanviel. Maar het was slechts de laatste in hun langlopende transnationale campagne, waaronder een laptopbom op een commerciële vlucht met vertrek uit Mogadishu in februari 2016; de enorme vrachtwagenbom in het centrum van Mogadishu in oktober 2017; en aanslagen op Nairobi’s Dusit D2 hotel in januari 2019, en op het U.S. vliegveld in Baledogle, Somalië, in september van dat jaar.

Wat deze verhalen echter meestal missen, is het feit dat het beleid van de Verenigde Staten inzake Somalië in grote lijnen consistent is geweest in zijn strategische doelen door verschillende regeringen heen. Evenmin is er veel discussie geweest over hoe het Amerikaanse militaire engagement waarschijnlijk zal eindigen.

In mijn recente analyse van het Amerikaanse beleid in Somalië sinds het eind van de jaren negentig heb ik onderzocht via welke verschillende inspanningslijnen het is uitgevoerd en of het werkt. De balans is duidelijk gemengd. De militaire inzet van de VS heeft enkele operationele en tactische successen opgeleverd, zoals het doden van een aantal hooggeplaatste leden van Al-Shabaab en het beperken van hun vermogen om grote aanvallen op bases van de Afrikaanse Unie en Somalië uit te voeren. Maar het is niet gelukt om het strategische terrein van het conflict te veranderen en de impasse te doorbreken. Op het politieke vlak zijn de inspanningen van Washington gefrustreerd door de begrijpelijke aarzeling om grote hoeveelheden middelen te steken in het gefragmenteerde en beruchte corrupte politieke systeem van Somalië. Daarom stel ik voor dat het strategische doel niet langer de overwinning op Al-Shabaab is, maar een politieke verzoening tussen de belangrijkste conflictpartijen in Somalië.

Negotiations, not Battlefield Defeat

De weg naar verzoening loopt via onderhandelingen. Bijgevolg is noch het opvoeren van de luchtaanvallen alleen, noch het zich militair terugtrekken uit Somalië – zoals lange tijd door sommige critici van het huidige beleid van de V.S. werd gevraagd – de beste weg vooruit. In plaats daarvan moet Washington meer diplomatieke kracht aan de dag leggen om via onderhandelingen twee regelingen tot stand te brengen: een regeling om de verscheurde federale en regionale regeringen van Somalië te verenigen, en later een regeling om een einde te maken aan de burgeroorlog met Al-Shabaab.

De eerste regeling zou inhouden dat de Verenigde Staten meer van hun financiële en politieke invloed aanwenden om een echte politieke regeling tussen de federale regering en de federale lidstaten van Somalië (Jubaland, Zuidwest-Somalië, Galmudug, Hirshabelle en Puntland) tot stand te brengen. Dit akkoord zou duidelijkheid moeten scheppen over de nog onopgeloste details van het federale bestuur voor Somalië en een nieuwe, alomvattende veiligheidsstrategie voor het land moeten uitstippelen. Het zal niet gemakkelijk zijn een echt politiek akkoord tussen deze actoren te sluiten. Maar zonder een dergelijk akkoord zal Somalië niet in staat zijn een nieuwe nationale veiligheidsstructuur op te zetten of een doeltreffende nationale veiligheidsmacht op te bouwen, en zal de bloedige impasse voortduren. Voor het sluiten van een dergelijke overeenkomst is de instemming van de voornaamste Somalische belanghebbenden vereist. Om die instemming te verkrijgen zal de federale regering een minder antagonistische en dominante houding moeten aannemen ten opzichte van de federale lidstaten en bereid moeten zijn een duurzame dialoog met hen en met andere parlementsleden en oppositiepartijen aan te gaan.

Opeenvolgende regeringen van de VS hebben de doelstelling van een overeenkomst van deze strekking gesteund, maar tot dusver zonder succes. De rol van de VS zou moeten bestaan in het vergemakkelijken van die dialoog – ook al heeft die alleen kans van slagen als de voornaamste Somalische belanghebbenden bereid blijken tot compromissen. De Verenigde Staten zouden echter een grotere bereidheid moeten tonen om voorwaarden te verbinden aan hun bijstand aan de veiligheidstroepen, hun luchtaanvallen en hun mogelijke schuldverlichting aan de Somalische regering om politieke druk uit te oefenen. Zelfs als de Verenigde Staten dergelijke pressiemiddelen effectief aanwenden, zal er waarschijnlijk niet snel een akkoord komen omdat de meeste binnenlandse politieke activiteit in Somalië gericht zal zijn op de aanloop naar de volgende presidentsverkiezingen van het land (gepland voor eind 2020 of 2021). Bovendien zullen de Verenigde Staten ervoor moeten zorgen dat het effect van hun druk en conditionaliteit niet wordt ondermijnd door andere externe actoren, waaronder Turkije, Ethiopië, Saudi-Arabië, de VAE en Qatar.

Als de federale regering en de deelstaten tot een regeling kunnen komen, zouden de Verenigde Staten vervolgens vredesbesprekingen tussen de pas verzoende Somalische autoriteiten en al-Shabaab moeten steunen. Dit zou een hele reeks praktische vragen doen rijzen over de vorm, de opeenvolging en de inhoud van dergelijke besprekingen. De details moeten uiteraard worden bepaald door de voornaamste partijen in het conflict, en de Verenigde Staten moeten daarbij een ondergeschikte rol spelen. Maar het is duidelijk dat de besprekingen zorgvuldig moeten worden afgestemd tussen de federale regering, de federale lidstaten en de betrokken clanleiders, alsmede Al-Shabaab. Het is ook van belang dat Washington duidelijk maakt dat de vredesmacht van de Afrikaanse Unie pas kan worden teruggetrokken als al-Shabaab aan een regeling deelneemt.

In de tussentijd moeten de Amerikaanse militaire aanvallen eerder als strategisch doel hebben de leiders van al-Shabaab tot onderhandelingen te dwingen dan de organisatie als geheel te degraderen en haar rekrutering, opleiding en vermogen tot het plegen van aanslagen te verstoren. Als de voorbereidende besprekingen serieus van start gaan, zou Washington zelfs kunnen aangeven dat de VS de aanvallen alleen voor collectieve defensiedoeleinden zullen uitvoeren – d.w.z. om internationaal en Somalisch veiligheidspersoneel te beschermen – en meer voorzorgsmaatregelen zullen nemen om zo weinig mogelijk burgerslachtoffers te maken. Dit zou al-Shabaab een bron voor zijn rekrutering en propaganda ontnemen.

Conclusie

In het onwaarschijnlijke geval dat de federale regering of al-Shabaab op de een of andere manier militair de overhand krijgen, valt niet te ontkomen aan een of andere regeling via onderhandelingen met de aanhangers van de ander. Successen op het slagveld zijn nuttig om het moreel aan de zegevierende kant te versterken en de vijand ervan te overtuigen dat onderhandelen het beste is. Maar zelfs met overwinningen op het slagveld zal de federale regering geen voorwaarden kunnen opleggen die de aanhangers van Al-Shabaab onaanvaardbaar vinden, en zal Al-Shabaab evenmin de internationale erkenning van de federale regering van Somalië kunnen afzwakken. Om een einde te maken aan de oorlog moet de legitieme plaats van de verliezende partij in een nieuw politiek bestel worden vastgelegd. Het zou voor de Somalische burgerbevolking zeker beter zijn als die onderhandelingen zo snel mogelijk plaatsvinden. Het alternatief is dat zij de dupe blijven van deze dodelijke oorlog.

Voor externe partijen die Somalië willen stabiliseren, suggereert dit dat het hoofddoel politieke verzoening moet zijn en niet militaire overwinning. Nogmaals, het zou beter zijn dit eerder vroeger dan later te doen. In de toekomst zou Washington zich dan ook moeten concentreren op het opvoeren van zijn diplomatieke macht om deze twee onderhandelingsrondes aan te moedigen. Dit is te verkiezen boven de twee belangrijkste alternatieven: doorgaan met de gebruikelijke aanpak van het afgelopen decennium of zich abrupt militair terugtrekken voordat de Somalische veiligheidstroepen in staat zijn het land te stabiliseren.