La geografia può essere sia una benedizione che una maledizione: Il Portogallo, situato all’estremità sud-occidentale del continente europeo, si affaccia sull’Oceano Atlantico e si affaccia sulla storia di una delle grandi potenze navali europee – una storia del XV e XVI secolo di ambizione e impatto globale. Nell’Unione europea di oggi, tuttavia, il Portogallo deve lavorare più duramente di altri membri dell’UE per sfuggire agli svantaggi di essere parte della periferia geografica dell’Europa.

Politicamente parlando, il Portogallo si trova al centro dell’integrazione europea. Con una buona maggioranza di portoghesi che sostengono costantemente l’adesione all’UE (il paese è diventato membro nel 1986), il Portogallo ha aderito all’euro fin dall’inizio, ed è anche membro dell’area Schengen. Il Portogallo è stato determinante in molti modi nel plasmare la politica dell’UE negli ultimi decenni: Pensate al moribondo Trattato di Lisbona che è stato salvato sotto l’allora presidenza portoghese dell’UE nel 2007, o alla “Strategia di Lisbona” di crescita e competitività elaborata come parte di una precedente presidenza nel 2000 (sotto il primo ministro António Guterres, attualmente in servizio come segretario generale delle Nazioni Unite). Pensate al commissario europeo (e attualmente direttore generale dell’Organizzazione internazionale per le migrazioni) António Vitorino che copriva il portafoglio giustizia e affari interni nella Commissione Prodi (1999-2004), plasmando i primi anni di questa nuova politica dell’UE. Si pensi anche ai due mandati successivi di José Manuel Barroso come presidente della Commissione europea (2004-2009, 2010-2014). A livello europeo, il Portogallo è stato un attore visibile nel corso degli anni, e, mentre il paese è stato colpito duramente dalla crisi finanziaria e ha fatto parte di un programma di salvataggio tra il 2010 e il 2014, da allora è riuscito a svoltare.

Interessante notare che il Portogallo è uno dei paesi in cui gli ultimi anni di crisi non hanno portato a disordini politici e a un aumento delle forze populiste. E il paese stesso è abbastanza fiducioso sul suo impegno globale nell’UE. Interrogati sulla volontà di intraprendere un’integrazione europea più profonda (“più Europa”), i portoghesi che hanno risposto al sondaggio dell’ECFR sulla comunità di esperti e politici classificano il loro paese come uno fermamente impegnato nell’integrazione europea; vedono solo la Francia come più impegnata, e, curiosamente, valutano la Germania meno bene della Francia su questo argomento. Gli intervistati portoghesi amano anche classificare l’influenza complessiva del loro paese nell’UE, anche se nessun altro gruppo nel sondaggio condivide questa valutazione.

Nonostante questa fiducia nel fatto che stia facendo sentire la sua voce nell’UE, e i suoi buoni risultati a Bruxelles, il nuovo sondaggio EU28 dell’ECFR trova che il Portogallo ha solo scelte limitate quando si tratta di quali altri stati membri può lavorare a stretto contatto e formare “coalizioni” con. Nell’ambiente altamente intergovernativo della politica UE in questo momento, questo è chiaramente qualcosa su cui lavorare. L’ultima edizione di questo sondaggio mostra che, per Lisbona, c’è davvero un solo partner chiave – la Spagna – con cui giocare a palla a livello UE. Questo è chiaramente un risultato della sua geografia, e non è abbastanza per essere tra i promotori e gli agitatori della politica UE. Se Madrid fosse un attore chiave a livello europeo con un peso simile a quello di Francia, Germania o Paesi Bassi, questa sarebbe una strategia intelligente. Allo stadio attuale, tuttavia, questo non è il caso, dato che la Spagna sta facendo a pugni con il suo peso. Eppure, per Lisbona, Madrid è l’interlocutore più importante tra gli altri 27 membri dell’UE, come dimostrano le risposte alle domande sulla frequenza dei contatti, la reattività e gli interessi condivisi. La relazione con la Spagna è reciproca: Madrid ritiene che anche il Portogallo sia un partner importante, e vede il Portogallo come lo stato membro dell’UE più reattivo.

Il Portogallo considera anche la Francia e l’Italia partner importanti. Lisbona si impegna complessivamente più con Parigi che con Berlino, ma si tratta di una relazione piuttosto unilaterale. Il punto di vista degli intervistati francesi rivela che Parigi è effettivamente sensibile a Lisbona in una certa misura, ma ha altre priorità tra le capitali dell’UE. L’Italia è un altro stato membro dell’UE che emerge nel radar del Portogallo dei contatti stretti e degli interessi condivisi. Ma, di nuovo, le risposte italiane mostrano che si tratta di una relazione piuttosto unilaterale.

Interessante, sembra esserci un nuovo sviluppo nelle relazioni tra Lisbona e Londra. Rispetto all’edizione 2016 del sondaggio EU28 dell’ECFR, i nostri ultimi risultati mostrano un crescente interesse per il Regno Unito. Questo è chiaramente legato agli interessi portoghesi colpiti dalla Brexit, che la studiosa portoghese Lívia Franco in un commento dell’ECFR del 2015 ha definito “davvero una brutta notizia per il Portogallo”. La quinta più grande comunità di lavoratori stranieri in Gran Bretagna è portoghese e, da una prospettiva più strategica, Franco sottolinea che “per più di otto secoli e indipendentemente dal regime politico del paese, la stretta cooperazione politica ed economica con la Gran Bretagna è stata una caratteristica centrale della politica estera del Portogallo”. Questi legami risalgono a un trattato firmato già nel 1386.

Il Portogallo è anche tradizionalmente un convinto sostenitore della NATO, essendo situato al suo fianco meridionale. Per questo motivo è stato inizialmente esitante ad aderire all’iniziativa di cooperazione strutturata permanente (PESCO) degli stati membri dell’UE nel 2017. La sicurezza è forse un’altra area in cui gli interessi tra Lisbona e Londra convergono, e queste aree spiegano perché in questo momento di grande incertezza sull’uscita del Regno Unito dall’UE, Lisbona sta raggiungendo sempre più Londra. Dopo Spagna, Francia e Germania, il Regno Unito è il quarto paese più contattato dal Portogallo (anche se i numeri sono complessivamente molto più bassi). Gli intervistati portoghesi vedono anche un livello di interessi condivisi con il Regno Unito che corrisponde alle loro risposte sugli interessi condivisi con Berlino. Tuttavia, questo interesse di Lisbona per le cose britanniche non è reciproco. Il Portogallo vede il Regno Unito in una certa misura come sensibile alle sue richieste, ma i dati dell’ECFR suggeriscono che, dal punto di vista di Lisbona, Londra potrebbe essere un partner più dinamico.

Quando si tratta delle priorità portoghesi riguardanti le politiche dell’UE nei prossimi cinque anni, gli intervistati portoghesi danno la massima priorità alla “governance dell’Eurozona e a una politica fiscale unica”. Ancora una volta, c’è una grande convergenza con gli intervistati dalla Spagna, ed entrambi i paesi si vedono come partner importanti in questo settore. Anche gli intervistati di Francia, Germania e Italia considerano la governance della zona euro molto importante. Tuttavia, quando si tratta di trovare dei partner con cui portare avanti un’agenda congiunta, il Portogallo non è la prima scelta per questi paesi. Le dimensioni contano certamente in questo caso, ma il Portogallo potrebbe essere più ambizioso nel giocare un ruolo maggiore tra i “quattro grandi” membri dell’eurozona, in particolare perché tre di loro (tranne la Germania) lo hanno generalmente sul loro schermo radar.

Il Portogallo potrebbe, per esempio, costruire sulla sua eredità passata di risolvere questioni fondamentali dell’integrazione europea e aiutare a portare avanti un dossier di riforma dell’eurozona. Per Lisbona sarà forse più facile suscitare interesse a Parigi che a Berlino. Per questo motivo, il Portogallo dovrebbe cercare di aumentare il suo peso in Germania, l’altro paese chiave quando si tratta di plasmare l’agenda delle riforme della zona euro. C’è un’opportunità di rafforzare i legami con Berlino in termini molto pratici, dato che il Portogallo assumerà la presidenza dell’UE dalla Germania nella prima metà del 2021. I preparativi a Berlino per la presidenza del 2020 sono già in corso.

Il Portogallo potrebbe costruire sulla sua eredità passata e aiutare a portare avanti un dossier di riforma della zona euro

Il mutevole contesto transatlantico suggerisce inoltre che un impegno più forte con Berlino sulla sicurezza europea potrebbe essere un modo per catturare il suo interesse. Al momento, Berlino è interessata sia a rafforzare il pilastro europeo all’interno della NATO che a far decollare la PESCO nel quadro dell’UE. Il Portogallo era inizialmente piuttosto esitante ad appoggiare la PESCO, proprio a causa della sua forte affiliazione alla NATO, ma alla fine ha deciso di unirsi per evitare di rimanere indietro in un’importante area futura di cooperazione dell’UE. Il paese farebbe certamente bene a rimanere all’interno del nucleo duro dell’integrazione europea per contrastare la sua geografia periferica.

C’è un altro aspetto della politica estera portoghese che potrebbe interessare Berlino: I legami di Lisbona con Londra. Il Portogallo potrebbe presentarsi come un paese che colma il crescente divario tra il Regno Unito e l’UE una volta che la Brexit diventerà una realtà, in particolare sulle questioni di sicurezza europea.