La géographie peut être à la fois une bénédiction et une malédiction : Le Portugal, situé à la limite sud-ouest du continent européen, donne sur l’océan Atlantique et renvoie à une histoire en tant que l’une des grandes puissances navales de l’Europe – une histoire des 15e et 16e siècles d’ambition et d’impact mondiaux. Dans l’Union européenne d’aujourd’hui, cependant, le Portugal doit travailler plus dur que les autres membres de l’UE pour échapper aux inconvénients de faire partie de la périphérie géographique de l’Europe.

Politiquement parlant, le Portugal se trouve au cœur de l’intégration européenne. Avec une bonne majorité de Portugais soutenant systématiquement l’adhésion à l’UE (le pays est devenu membre en 1986), le Portugal a rejoint la monnaie euro dès le début, et est également membre de l’espace Schengen. Le Portugal a contribué à plusieurs égards à façonner la politique européenne au cours des dernières décennies : Pensez au traité de Lisbonne moribond qui a été sauvé sous la présidence portugaise de l’UE en 2007, ou à la « stratégie de Lisbonne » pour la croissance et la compétitivité élaborée dans le cadre d’une présidence antérieure en 2000 (sous la direction du Premier ministre António Guterres, actuellement secrétaire général des Nations unies). Pensez au commissaire européen (et actuel directeur général de l’Organisation internationale pour les migrations) António Vitorino, qui était chargé du portefeuille de la justice et des affaires intérieures au sein de la Commission Prodi (1999-2004), et qui a façonné les premières années de cette nouvelle politique européenne. Pensez aussi aux deux mandats successifs de José Manuel Barroso à la présidence de la Commission européenne (2004-2009, 2010-2014). Au niveau de l’UE, le Portugal a été un acteur visible au fil des ans et, si le pays a été durement touché par la crise financière et a fait partie d’un programme de sauvetage entre 2010 et 2014, il a réussi à passer un cap depuis.

Il est intéressant de noter que le Portugal est l’un des pays où les dernières années de crise n’ont pas entraîné de troubles politiques et une montée des forces populistes. Et le pays lui-même est assez confiant quant à son engagement global dans l’UE. Interrogés sur leur volonté de s’engager dans une intégration plus poussée de l’UE (« plus d’Europe »), les Portugais qui ont répondu à l’enquête de l’ECFR auprès de la communauté des experts et des décideurs politiques classent leur propre pays comme étant fermement engagé dans l’intégration européenne ; ils ne considèrent que la France comme plus engagée et, fait intéressant, ils évaluent moins bien l’Allemagne que la France sur ce point. Les répondants portugais aiment également classer l’influence globale de leur propre pays dans l’UE, bien qu’aucun autre groupe de l’enquête ne partage cette évaluation.

Malgré cette confiance de faire entendre sa voix dans l’UE, et ses bons résultats à Bruxelles, la nouvelle enquête de l’ECFR sur l’UE28 constate que le Portugal n’a que des choix limités lorsqu’il s’agit de savoir avec quels autres États membres il peut travailler en étroite collaboration et former des  » coalitions « . Dans l’environnement hautement intergouvernemental de la politique européenne actuelle, c’est clairement un point sur lequel il faut travailler. La dernière édition de cette enquête montre que, pour Lisbonne, il n’y a vraiment qu’un seul partenaire clé – l’Espagne – avec lequel jouer au niveau européen. C’est clairement le résultat de sa géographie, et ce n’est pas suffisant pour faire partie des acteurs de la politique européenne. Si Madrid était un acteur clé au niveau européen, avec un poids similaire à celui de la France, de l’Allemagne ou des Pays-Bas, ce serait une stratégie intelligente. Mais à l’heure actuelle, ce n’est pas le cas, car l’Espagne ne fait pas le poids. Pourtant, pour Lisbonne, Madrid est l’interlocuteur le plus important parmi les 27 autres membres de l’UE, comme le montrent les réponses aux questions sur la fréquence des contacts, la réactivité et les intérêts communs. La relation avec l’Espagne est réciproque : Madrid considère également le Portugal comme un partenaire important, et voit le Portugal comme l’État membre de l’UE le plus réactif.

Le Portugal tient également la France et l’Italie pour des partenaires importants. Lisbonne s’engage globalement plus avec Paris qu’avec Berlin, mais il s’agit d’une relation plutôt unilatérale. L’avis des répondants français révèle que Paris est effectivement sensible à Lisbonne dans une certaine mesure, mais qu’elle a d’autres priorités parmi les capitales de l’UE. L’Italie est un autre État membre de l’UE qui apparaît sur le radar des contacts étroits et des intérêts partagés du Portugal. Mais, là encore, les réponses italiennes montrent qu’il s’agit d’une relation plutôt unilatérale.

Il est intéressant de noter qu’il semble y avoir un nouveau développement dans les relations entre Lisbonne et Londres. Par rapport à l’édition 2016 de l’enquête EU28 de l’ECFR, nos derniers résultats montrent un intérêt croissant pour le Royaume-Uni. Cela est clairement lié aux intérêts portugais affectés par le Brexit, que l’universitaire portugaise Lívia Franco, dans un commentaire de l’ECFR de 2015, a qualifié de « très mauvaise nouvelle pour le Portugal ». La cinquième plus grande communauté de travailleurs étrangers en Grande-Bretagne est portugaise et, d’un point de vue plus stratégique, Franco souligne que « depuis plus de huit siècles et quel que soit le régime politique du pays, une étroite coopération politique et économique avec la Grande-Bretagne a été un élément central de la politique étrangère du Portugal ». Ces liens remontent à un traité signé dès 1386.

Le Portugal est aussi traditionnellement un fervent partisan de l’OTAN, étant situé sur son flanc sud. Pour cette raison, il a d’abord hésité à rejoindre l’initiative de coopération structurée permanente (PESCO) des États membres de l’UE en 2017. La sécurité est peut-être un autre domaine dans lequel les intérêts entre Lisbonne et Londres convergent, et ces domaines expliquent pourquoi, en cette période de grande incertitude concernant le départ du Royaume-Uni de l’UE, Lisbonne tend de plus en plus la main à Londres. Après l’Espagne, la France et l’Allemagne, le Royaume-Uni est le quatrième pays le plus contacté par le Portugal (bien que les chiffres soient globalement nettement inférieurs). Les répondants portugais considèrent également que le niveau d’intérêts partagés avec le Royaume-Uni correspond à leurs réponses concernant les intérêts partagés avec Berlin. Toutefois, cet intérêt de Lisbonne pour les choses britanniques n’est pas réciproque. Le Portugal voit le Royaume-Uni, dans une certaine mesure, comme sensible à son rayonnement, mais les données de l’ECFR suggèrent que, du point de vue de Lisbonne, Londres pourrait être un partenaire plus dynamique.

Quand il s’agit des priorités portugaises concernant les politiques de l’UE dans les cinq prochaines années, les répondants du Portugal donnent la plus grande priorité à la  » gouvernance de la zone euro et à une politique fiscale unique « . Là encore, il y a une grande convergence avec les répondants espagnols, et les deux pays se considèrent mutuellement comme des partenaires importants dans ce domaine. Les répondants de France, d’Allemagne et d’Italie considèrent également la gouvernance de la zone euro comme très importante. Cependant, lorsqu’il s’agit de trouver des partenaires avec lesquels faire avancer un programme commun, le Portugal n’est pas un choix prioritaire pour ces pays. La taille compte certainement ici, mais le Portugal pourrait être plus ambitieux en jouant un rôle plus important parmi les « quatre grands » membres de la zone euro, en particulier parce que trois d’entre eux (à l’exception de l’Allemagne) l’ont généralement sur leur écran de radar.

Le Portugal pourrait, par exemple, s’appuyer sur son héritage passé pour régler les questions fondamentales de l’intégration européenne et aider à faire avancer un dossier de réforme de la zone euro. Lisbonne aura, peut-être, plus de facilité à susciter l’intérêt à Paris qu’à Berlin. C’est pourquoi le Portugal devrait chercher à accroître son influence en Allemagne, l’autre pays clé lorsqu’il s’agit de façonner le programme de réforme de la zone euro. L’occasion de renforcer les liens avec Berlin est très concrète, puisque le Portugal prendra la relève de l’Allemagne à la présidence de l’UE au premier semestre 2021. Les préparatifs à Berlin pour la présidence de 2020 sont déjà en cours.

Le Portugal pourrait s’appuyer sur son héritage passé et aider à faire avancer un dossier de réforme de la zone euro

L’évolution du contexte transatlantique suggère en outre qu’un engagement plus fort avec Berlin sur la sécurité européenne pourrait être un moyen de capter son intérêt. À l’heure actuelle, Berlin s’intéresse à la fois au renforcement du pilier européen au sein de l’OTAN et au démarrage de la PESCO dans le cadre de l’UE. Le Portugal a d’abord hésité à adhérer à la PESCO, précisément en raison de sa forte affiliation à l’OTAN, mais il a finalement décidé de s’y joindre pour éviter de prendre du retard dans un futur domaine important de la coopération européenne. Le pays serait certainement bien avisé de rester au sein du noyau dur de l’intégration européenne pour contrer sa géographie périphérique.

Il existe un autre angle de la politique étrangère portugaise qui pourrait intéresser Berlin : les liens de Lisbonne avec Londres. Le Portugal pourrait se présenter comme un pays comblant le fossé grandissant entre le Royaume-Uni et l’UE une fois que le Brexit sera devenu une réalité, en particulier sur les questions de sécurité européenne.