Les États-Unis sont effectivement en guerre contre le Harakat Shabaab al-Mujahidin (connu sous le nom d’al-Shabaab) depuis bien plus d’une décennie, mais les coûts et les risques augmentent et il n’y a pas de fin en vue. Mes recherches suggèrent que les États-Unis devraient cesser de formuler leur objectif stratégique comme une victoire sur al-Shabaab et se concentrer sur la réconciliation politique entre les principales parties au conflit en Somalie. Pour atteindre cet objectif, les États-Unis devraient soutenir une fin négociée de la guerre et être prêts à placer une plus grande conditionnalité sur leurs trois principales sources de levier avec les autorités somaliennes : l’assistance des forces de sécurité, les opérations militaires et l’allégement potentiel de la dette. Cependant, la politique locale fragmentée de la Somalie signifie que deux accords de paix liés sont nécessaires pour mettre fin à la guerre. Premièrement, Washington devrait investir davantage de force diplomatique pour obtenir un accord qui unisse le gouvernement fédéral de la Somalie et les administrations régionales du pays (connues sous le nom d’États membres fédéraux). Deuxièmement, une fois qu’un tel accord est sécurisé, les États-Unis devraient alors soutenir l’idée que les autorités somaliennes nouvellement unifiées négocient avec al-Shabaab pour mettre fin à la guerre civile.

Échec depuis 2016

Washington fait partie d’une coalition militaire internationale pour aider à stabiliser la Somalie depuis 2007. Cette coalition comprend actuellement une importante force de l’Union africaine, deux missions des Nations unies (l’une fournissant un soutien politique et l’autre un soutien logistique), plusieurs missions de l’Union européenne, des troupes de l’Éthiopie et du Kenya voisins, des missions de formation et de soutien du Royaume-Uni et de la Turquie, ainsi que diverses forces somaliennes locales.

Malgré les efforts de la coalition, la guerre est devenue une guerre d’usure, effectivement dans l’impasse depuis au moins 2016. Il y a eu très peu de changement en termes de territoire contrôlé par les principales parties au conflit à travers le centre-sud de la Somalie, tandis que des luttes intestines parfois meurtrières entre le gouvernement fédéral somalien et les administrations régionales persistent. Tout récemment, le commandement américain pour l’Afrique a évalué qu’au cours du dernier trimestre de 2019, il n’y a pas eu de progrès significatif vers l’objectif de créer un « cocon de sécurité » autour de la capitale, Mogadiscio. Des nouvelles légèrement meilleures sont venues après le premier trimestre de 2020, lorsque le commandement a déterminé qu’il y avait eu des « progrès progressifs » pour perturber al-Shabaab (et l’État islamique) en Somalie « par des frappes aériennes, un soutien aux opérations terrestres menées par les partenaires et des opérations d’information. »

Aujourd’hui, rien n’indique que les autorités somaliennes ou al-Shabaab puissent remporter une victoire décisive ou qu’ils soient prêts à négocier. En fait, les deux parties peuvent faire état de tendances plutôt positives dans leur capacité à atteindre leurs objectifs. Les dirigeants d’Al-Shabaab estiment probablement que ces quelques années de déstabilisation, de harcèlement et d’extorsion ont été relativement fructueuses. Elle continue à gagner suffisamment d’argent pour mener des attaques régulières, a maintenu son recrutement et est toujours capable d’infiltrer ses adversaires. Il continue également à se méfier profondément des autorités somaliennes, surtout après quelques tentatives ratées de réhabiliter les transfuges d’Al-Shabaab. Officiellement reconnu par les États-Unis en janvier 2013, le gouvernement fédéral somalien a également montré peu d’appétit pour le dialogue politique, même avec les administrations régionales du pays et certains partenaires internationaux, sans parler d’al-Shabaab. Au lieu de cela, le gouvernement fédéral souligne que son armée nationale commence enfin à aligner quelques nouvelles unités – grâce à des programmes de formation américains, turcs, européens et britanniques – et que le pays est sur le point de bénéficier d’un allègement significatif de la dette de la part des institutions financières internationales.

La rhétorique publique des deux parties continue donc à porter sur la victoire, soit en écrasant ou en surpassant leur adversaire. Pour les États-Unis, cependant, l’impasse persistante les laisse sans stratégie claire pour mettre fin à leur engagement militaire en Somalie, qui s’est intensifié sous l’administration Trump. En outre, les coûts croissants et le déplacement des priorités de sécurité nationale loin de la « guerre contre le terrorisme » soulignent également les questions sur la raison pour laquelle les États-Unis devraient être militairement engagés en Somalie tout court.

Intérêts réels mais limités

La réponse est que les États-Unis ont des intérêts de sécurité nationale réels mais limités dans la stabilisation de la Somalie. Les administrations successives l’ont reconnu et ont poursuivi cet objectif en utilisant des moyens militaires et politiques. Politiquement, Washington a essayé d’aider à construire un ensemble efficace d’institutions étatiques somaliennes, y compris les forces de sécurité, tout en mettant en œuvre certaines initiatives humanitaires et de développement. Sur le plan militaire, les États-Unis ont essayé de dégrader et de contenir Al-Shabaab en fournissant une formation, des équipements et des fonds à la force de l’Union africaine et à ses pays contributeurs, en apportant une aide bilatérale aux forces de sécurité des pays voisins de la Somalie et en aidant à construire des éléments de l’armée nationale somalienne reconstituée. Les États-Unis ont également mené leurs propres opérations, aujourd’hui le plus souvent sous la forme de frappes aériennes.

Malgré toute cette activité, la guerre américaine contre al-Shabaab n’a fait la une des médias que par intermittence. Lorsqu’elle l’a fait, l’attention se concentre généralement sur le recours croissant de l’administration Trump aux frappes aériennes, sur les victimes civiles présumées causées par celles-ci ou par les opérations terrestres américaines, ou sur les attaques meurtrières d’al-Shabaab, en particulier celles impliquant des Américains. Les derniers décès américains remontent à janvier 2020, lorsqu’al-Shabaab a attaqué la base navale de Manda Bay au Kenya, tuant trois membres du personnel de sécurité américain (un membre du service et deux entrepreneurs du département de la défense). Dans une déclaration faite devant la commission des services armés du Sénat américain peu après l’attaque de Manda Bay, le commandant du Commandement des États-Unis pour l’Afrique a décrit Al-Shabaab comme « le réseau Al-Qaïda le plus important et le plus actif sur le plan cinétique dans le monde » et comme étant « le plus dangereux pour les intérêts américains aujourd’hui ». L’assaut a constitué une escalade dans la mesure où c’était la première fois qu’al-Shabaab attaquait une base militaire en dehors de la Somalie. Mais ce n’était que la dernière en date de leur campagne transnationale de longue haleine, comprenant un ordinateur portable piégé sur un vol commercial au départ de Mogadiscio en février 2016, l’énorme camion piégé dans le centre de Mogadiscio en octobre 2017, et des attaques contre l’hôtel Dusit D2 de Nairobi en janvier 2019, et contre l’aérodrome américain de Baledogle.S. à Baledogle, en Somalie, en septembre de la même année.

Ce que ces histoires omettent généralement, cependant, c’est le fait que la politique des États-Unis sur la Somalie a été largement cohérente dans ses objectifs stratégiques à travers plusieurs administrations. Il n’y a pas eu non plus beaucoup de discussions sur la façon dont l’engagement militaire américain est susceptible de se terminer.

Dans ma récente analyse de la politique américaine en Somalie depuis la fin des années 1990, j’ai examiné les multiples lignes d’effort par lesquelles elle a été mise en œuvre et si elle fonctionne. Le bilan est nettement mitigé. L’engagement militaire américain a permis d’obtenir quelques succès opérationnels et tactiques, notamment en tuant plusieurs hauts responsables d’Al-Shabaab et en limitant leur capacité à se rassembler pour mener des attaques de grande envergure contre les bases d’opérations avancées de l’Union africaine et de la Somalie. Mais il n’a pas été en mesure de modifier le terrain stratégique du conflit et de sortir de l’impasse. Sur le plan politique, les efforts de Washington ont été contrariés par la réticence compréhensible à verser de grandes quantités de ressources dans le système politique fragmenté et notoirement corrompu de la Somalie. En conséquence, je suggère qu’il est temps de cesser de formuler l’objectif stratégique comme une victoire sur al-Shabaab et de se concentrer plutôt sur la réalisation d’une réconciliation politique entre les principales parties au conflit en Somalie.

Négociations, pas défaite sur le champ de bataille

La voie de la réconciliation passe par des négociations. Par conséquent, ni l’intensification des frappes aériennes seules ni le désengagement militaire de la Somalie – comme l’ont longtemps demandé certains critiques de la politique américaine actuelle – ne représentent la meilleure voie à suivre. Au lieu de cela, la priorité de Washington devrait être d’investir plus de muscle diplomatique pour sécuriser deux règlements négociés liés : un pour unir les gouvernements fédéraux et régionaux fracturés de la Somalie et, plus tard, un second accord pour mettre fin à la guerre civile avec al-Shabaab.

Le premier règlement impliquerait que les États-Unis redirigent une plus grande partie de leur influence financière et politique vers la sécurisation d’un véritable accord politique entre le gouvernement fédéral et les États membres fédéraux de la Somalie (Jubaland, Sud-Ouest, Galmudug, Hirshabelle et Puntland). Cet accord devrait clarifier les détails en suspens de la gouvernance fédérale de la Somalie et définir une nouvelle stratégie globale de sécurité pour le pays. La conclusion d’un véritable accord politique entre ces acteurs ne sera pas facile. Mais sans lui, la Somalie ne sera pas en mesure de mettre en œuvre une nouvelle architecture de sécurité nationale ou de constituer un ensemble efficace de forces de sécurité nationales, et l’impasse sanglante se poursuivra. La conclusion d’un tel accord nécessitera l’adhésion des principales parties prenantes somaliennes. Pour obtenir cette adhésion, le gouvernement fédéral devra adopter une approche moins antagoniste et dominatrice envers les États membres fédéraux et être prêt à s’engager dans un dialogue soutenu avec eux et d’autres parlementaires et partis d’opposition.

Les administrations américaines successives ont soutenu l’objectif d’un accord en ce sens, mais jusqu’à présent sans succès. Le rôle des États-Unis devrait être de faciliter ce dialogue – même s’il ne peut réussir que si les principales parties prenantes somaliennes se montrent disposées à faire des compromis. Toutefois, les États-Unis devraient se montrer plus disposés à poser des conditions à l’aide qu’ils apportent aux forces de sécurité, aux frappes aériennes et à l’allégement potentiel de la dette du gouvernement somalien afin de générer un effet de levier politique. Même si les États-Unis utilisent efficacement ces sources d’influence, il est peu probable qu’un accord soit conclu rapidement, car la majeure partie de l’activité politique intérieure en Somalie sera concentrée sur la préparation de la prochaine élection présidentielle du pays (prévue fin 2020 ou 2021). En outre, les États-Unis devront veiller à ce que l’impact de leur pression et de leur conditionnalité ne soit pas sapé par d’autres acteurs extérieurs, notamment la Turquie, l’Éthiopie, l’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis et le Qatar.

Si le gouvernement fédéral et les États membres fédéraux peuvent parvenir à un accord, les États-Unis devraient alors soutenir les pourparlers de paix entre les autorités somaliennes nouvellement réconciliées et al-Shabaab. Cela soulèverait toute une série de questions pratiques sur le format, le séquençage et le contenu de ces pourparlers. Les détails devraient, bien entendu, être déterminés par les principales parties au conflit, et les États-Unis devraient ici jouer un rôle de second plan. Mais il est clair que tous les pourparlers devront être soigneusement calibrés entre le gouvernement fédéral, les États membres fédéraux et les chefs de clan concernés, ainsi qu’Al-Shabaab. Il serait également important pour Washington de signaler que la sortie de la force de paix de l’Union africaine serait liée à la participation d’al-Shabaab à un règlement négocié.

En attendant, la fonction stratégique des frappes militaires américaines devrait être encadrée pour contraindre les dirigeants d’al-Shabaab à négocier plutôt que de dégrader l’organisation dans son ensemble et de perturber son recrutement, sa formation et sa capacité à mener des attaques. Si les pourparlers préliminaires commençaient sérieusement, Washington pourrait même signaler que les frappes américaines ultérieures seraient uniquement à des fins de défense collective – c’est-à-dire pour protéger le personnel de sécurité international et somalien – et prendre davantage de précautions afin de blesser le moins de civils possible. Cela priverait al-Shabaab d’une source pour son recrutement et sa propagande.

Conclusion

Dans le cas improbable où le gouvernement fédéral ou al-Shabaab prendrait d’une manière ou d’une autre le dessus de manière significative sur le plan militaire, on ne peut éviter un règlement négocié d’une manière ou d’une autre avec les partisans de l’autre. Les succès sur le champ de bataille sont utiles pour soutenir le moral du côté victorieux et persuader l’ennemi que la négociation est la meilleure solution. Mais même avec des victoires sur le terrain, le gouvernement fédéral ne sera pas en mesure d’imposer des conditions que les partisans d’Al-Shabaab jugent intolérables, pas plus qu’Al-Shabaab ne sera en mesure d’éradiquer la reconnaissance internationale du gouvernement fédéral somalien. Toute fin de la guerre doit donc inclure la définition de la place légitime du camp perdant dans toute nouvelle dispensation politique. Il serait certainement préférable pour les civils somaliens qu’une telle négociation ait lieu le plus tôt possible. L’alternative est qu’ils continuent à supporter le poids de cette guerre meurtrière.

Pour les parties extérieures qui veulent stabiliser la Somalie, cela suggère que l’objectif principal devrait être formulé comme une réconciliation politique plutôt qu’une victoire militaire. Encore une fois, il serait préférable de le faire plus tôt que plus tard. À l’avenir, Washington devrait donc s’attacher à renforcer sa puissance diplomatique pour encourager ces deux types de négociations. Cela est préférable aux deux principales alternatives : poursuivre l’approche habituelle de la dernière décennie ou se désengager militairement de manière abrupte avant que les forces de sécurité somaliennes ne soient en mesure de stabiliser le pays.