Photo du panneau « Pas de lobbyistes au-delà de ce point » (Crédit : U.S. Term Limits à https://www.termlimits.com/do-lobbyists-and-special-interests-like-term-limits/)

Comme nous l’avons noté plus tôt dans le chapitre, James Madison considérait les factions comme un mal nécessaire et pensait qu’empêcher les gens de s’unir serait pire que les maux que les groupes pourraient causer. Le premier amendement garantit, entre autres, la liberté de parole, de pétition et de réunion. Cependant, les gens ont des opinions différentes sur la portée de cette liberté. Par exemple, la liberté d’expression accordée aux individus par la Constitution américaine doit-elle également s’appliquer aux entreprises et aux syndicats ? Dans quelle mesure le gouvernement peut-il et doit-il restreindre les activités des lobbyistes et des législateurs, en limitant qui peut faire du lobbying et comment il peut le faire ?

Groupes d’intérêt et liberté d’expression

La plupart des gens conviendront que les groupes d’intérêt ont le droit, en vertu de la Constitution, de promouvoir un point de vue particulier. Ce sur quoi les gens ne sont pas nécessairement d’accord, cependant, c’est la mesure dans laquelle certaines activités de groupes d’intérêt et de lobbying sont protégées par le premier amendement.

En plus des droits de libre expression, le premier amendement accorde aux gens le droit de se rassembler. Nous avons vu plus haut que les pluralistes ont même soutenu que le rassemblement en groupes est naturel et que les gens graviteront vers d’autres personnes ayant des vues similaires. La plupart des gens reconnaissent le droit des autres à se réunir pour exprimer des positions impopulaires, mais cela n’a pas toujours été le cas. À diverses époques, des groupes représentant des minorités raciales et religieuses, des communistes et des membres de la communauté LGBT ont vu leurs droits d’expression et de réunion au titre du premier amendement limités. Et comme indiqué ci-dessus, des organisations telles que l’ACLU soutiennent les droits à la liberté d’expression, que le discours soit populaire ou non.

Aujourd’hui, le débat sur les groupes d’intérêt tourne souvent autour de la question de savoir si le Premier amendement protège les droits des individus et des groupes à donner de l’argent, et si le gouvernement peut réglementer l’utilisation de cet argent. En 1971, la loi sur la campagne électorale fédérale a été adoptée, fixant des limites aux dons que les candidats à la présidence et à la vice-présidence et leurs familles pouvaient faire à leurs propres campagnes. La loi a également permis aux sociétés et aux syndicats de former des PAC et a exigé la divulgation publique des contributions aux campagnes et de leurs sources. En 1974, la loi a été amendée dans le but de limiter les sommes d’argent dépensées pour les campagnes du Congrès. La loi amendée interdisait le transfert de l’argent des syndicats, des sociétés et des associations commerciales aux partis pour qu’ils le distribuent aux campagnes.

Avec sa caricature du Harper’s Weekly de William « Boss » Tweed avec un sac d’argent à la place de la tête, Thomas Nast a fourni une image durable du pouvoir corrupteur de l’argent sur la politique. Certains dénoncent les lobbyistes « fat cat » et les effets des grandes sommes d’argent dans le lobbying, tandis que d’autres suggèrent que les intérêts ont tout à fait le droit de dépenser de l’argent pour atteindre leurs objectifs.(Crédit : Thomas Nast, Kean Collection/Getty Images)

Dans l’affaire Buckley v. Valeo (1976), la Cour suprême a confirmé le droit du Congrès à réglementer les élections en limitant les contributions aux campagnes et aux candidats. Cependant, dans le même temps, elle a annulé les restrictions sur les dépenses des candidats et de leurs familles, ainsi que les dépenses totales des campagnes. En 1979, une exemption a été accordée aux campagnes de mobilisation et d’inscription des électeurs, créant ainsi ce que l’on a appelé l’échappatoire de l’argent flou ; l’argent flou était un moyen par lequel des intérêts pouvaient dépenser de l’argent pour le compte de candidats sans être limités par la loi fédérale. Pour combler cette faille, les sénateurs John McCain et Russell Feingold ont parrainé le Bipartisan Campaign Reform Act en 2002 pour interdire aux partis de collecter et de distribuer de l’argent non réglementé.

Certains ont continué à soutenir que les dépenses de campagne sont une forme de discours, une position avec laquelle deux décisions récentes de la Cour suprême sont cohérentes. Les affaires Citizens United contre Federal Election Commission et McCutcheon contre Federal Election Commission ont ouvert la porte à un flux d’argent nettement plus important dans les élections. Citizens United a annulé l’interdiction de l’argent flou prévue par la loi sur la réforme des campagnes bipartites et a permis aux sociétés et aux syndicats de dépenser des sommes illimitées en faveur des élections. Essentiellement, la Cour suprême a soutenu, dans une décision de 5 à 4, que ces entités avaient le droit de s’exprimer librement, tout comme les individus, et que la liberté d’expression incluait les dépenses de campagne. La décision McCutcheon a encore étendu les autorisations de dépenses fondées sur le premier amendement en annulant les limites de contributions globales. Ces limites ont mis des plafonds sur les contributions totales autorisées et certains disent qu’elles ont contribué à une augmentation ultérieure des groupes et des activités de lobbying.

Réglementation du lobbying et des activités des groupes d’intérêt

Bien que la Cour suprême ait ouvert la voie à l’augmentation des dépenses en politique, le lobbying est encore réglementé de nombreuses façons. La loi de 1995 sur la divulgation des activités de lobbying a défini qui peut et ne peut pas faire de lobbying, et oblige les lobbyistes et les groupes d’intérêt à s’enregistrer auprès du gouvernement fédéral. Le Honest Leadership and Open Government Act de 2007 a encore renforcé les restrictions sur le lobbying. Par exemple, la loi interdit les contacts entre les membres du Congrès et les lobbyistes qui sont les conjoints d’autres membres du Congrès. Les lois ont élargi la définition de lobbyiste et exigent la divulgation détaillée des dépenses liées aux activités de lobbying, y compris les personnes qui font l’objet de lobbying et les projets de loi qui les intéressent. En outre, le décret 13490 du président Obama interdit aux personnes nommées au sein de l’exécutif d’accepter des cadeaux de la part de lobbyistes et leur interdit de participer à des affaires, y compris la rédaction de tout contrat ou règlement, impliquant les anciens clients ou employeurs de la personne nommée pendant une période de deux ans. Les États ont également leurs propres exigences en matière d’enregistrement, certains définissant le lobbying de manière large et d’autres de manière plus étroite.

Deuxièmement, le gouvernement fédéral et les États interdisent certaines activités comme l’offre de cadeaux aux législateurs et la compensation des lobbyistes par des commissions en cas de lobbying réussi. De nombreuses activités sont interdites afin de prévenir les accusations d’achat de votes ou d’obtention de faveurs auprès des législateurs. Certains États, par exemple, imposent des limites strictes aux sommes que les lobbyistes peuvent dépenser pour faire pression sur les législateurs, ou à la valeur des cadeaux que les législateurs peuvent accepter des lobbyistes. En vertu de la loi sur l’honnêteté des dirigeants et la transparence du gouvernement, les lobbyistes doivent certifier qu’ils n’ont pas enfreint la loi relative aux cadeaux, et la sanction pour avoir sciemment enfreint la loi est passée d’une amende de 50 000 dollars à une amende de 200 000 dollars. En outre, les lois sur les portes tournantes empêchent les législateurs de faire du lobbying auprès du gouvernement immédiatement après avoir quitté leurs fonctions publiques. Les membres de la Chambre des représentants ne peuvent pas s’enregistrer pour faire du lobbying pendant un an après avoir quitté leurs fonctions, tandis que les sénateurs ont une période de « refroidissement » de deux ans avant de pouvoir faire officiellement du lobbying. Les anciens secrétaires de cabinet doivent attendre la même période après avoir quitté leur poste avant de faire du lobbying auprès du ministère dont ils étaient à la tête. Ces lois sont conçues pour empêcher les anciens législateurs d’utiliser leurs relations au sein du gouvernement pour leur donner un avantage lorsqu’ils font du lobbying. Pourtant, de nombreux anciens législateurs deviennent des lobbyistes, y compris l’ancien chef de la majorité au Sénat, Trent Lott, et l’ancien chef de la minorité à la Chambre des représentants, Richard Gephardt.

Troisièmement, les gouvernements exigent des niveaux variables de divulgation sur le montant d’argent dépensé dans les efforts de lobbying. La logique ici est que les législateurs réfléchiront à deux fois avant d’accepter l’argent de donateurs controversés. L’autre avantage des exigences de divulgation est qu’elles favorisent la transparence. Nombreux sont ceux qui ont fait valoir que le public a le droit de savoir où les candidats obtiennent leur argent. Les candidats peuvent être réticents à accepter des contributions de donateurs affiliés à des intérêts impopulaires tels que des groupes haineux. C’était l’un des principaux objectifs du Lobbying Disclosure Act et des lois comparables au niveau des États.

Enfin, des sanctions sont prévues en cas de violation de la loi. Les lobbyistes et, dans certains cas, les représentants du gouvernement peuvent être condamnés à une amende, à une interdiction de faire du lobbying, voire à une peine de prison. Bien que les lois fédérales et des États précisent quelles activités sont légales et illégales, les procureurs généraux et les procureurs chargés de faire appliquer les réglementations en matière de lobbying peuvent manquer de personnel, avoir des budgets limités ou être confrontés à des arriérés de travail, ce qui rend difficile les enquêtes et les poursuites en cas de transgression présumée. Si la plupart des lobbyistes respectent la loi, on ne comprend pas exactement comment les lois modifient le comportement. Nous savons que les lois empêchent les lobbyistes d’adopter certains comportements, par exemple en limitant les contributions aux campagnes ou en empêchant la fourniture de certains cadeaux aux législateurs, mais la manière dont elles modifient les stratégies et les tactiques des lobbyistes reste floue.