La geografía puede ser tanto una bendición como una maldición: Portugal, situado en el extremo suroccidental del continente europeo, mira hacia el Océano Atlántico y se remonta a una historia como una de las grandes potencias navales de Europa, una historia de ambición e impacto global de los siglos XV y XVI. Sin embargo, en la Unión Europea actual, Portugal tiene que esforzarse más que otros miembros de la UE para escapar de los inconvenientes de formar parte de la periferia geográfica de Europa.

Políticamente hablando, Portugal se encuentra en el centro de la integración europea. Con una buena mayoría de portugueses que apoyan sistemáticamente la adhesión a la UE (el país se convirtió en miembro en 1986), Portugal se unió a la moneda euro desde el principio, y también es miembro del Espacio Schengen. Portugal ha desempeñado un papel decisivo en la configuración de la política de la UE en las últimas décadas: Pensemos en el moribundo Tratado de Lisboa, rescatado bajo la entonces presidencia portuguesa de la UE en 2007, o en la «Estrategia de Lisboa» de crecimiento y competitividad elaborada en el marco de una presidencia anterior en 2000 (bajo el mandato del Primer Ministro António Guterres, actual Secretario General de las Naciones Unidas). Pensemos en el Comisario Europeo (y actual Director General de la Organización Internacional para las Migraciones) António Vitorino, que ocupó la cartera de Justicia y Asuntos de Interior en la Comisión Prodi (1999-2004), dando forma a los primeros años de esta nueva política de la UE. Pensemos también en los dos mandatos sucesivos de José Manuel Barroso como presidente de la Comisión Europea (2004-2009, 2010-2014). A nivel de la UE, Portugal ha sido un actor visible a lo largo de los años y, aunque el país se vio duramente afectado por la crisis financiera y formó parte de un programa de rescate entre 2010 y 2014, ha conseguido dar un giro desde entonces.

Interesantemente, Portugal es uno de los países en los que los últimos años de crisis no han provocado una agitación política y un ascenso de las fuerzas populistas. Y el propio país se muestra bastante confiado en su compromiso general con la UE. Preguntados sobre la voluntad de embarcarse en una integración más profunda de la UE («más Europa»), los portugueses que respondieron a la encuesta de la comunidad de expertos y responsables políticos del ECFR califican a su propio país como uno firmemente comprometido con la integración europea; sólo ven a Francia más comprometida y, curiosamente, valoran menos a Alemania que a Francia en este asunto. A los encuestados portugueses también les gusta clasificar la influencia general de su propio país en la UE, aunque ningún otro grupo de la encuesta compartió esta valoración.

A pesar de esta confianza en que está haciendo oír su voz en la UE, y de su buen historial en Bruselas, la nueva encuesta del ECFR sobre la UE de los 28 concluye que Portugal sólo tiene opciones limitadas cuando se trata de con qué otros Estados miembros puede trabajar estrechamente y formar «coaliciones». En el entorno altamente intergubernamental de la política de la UE en este momento, esto es claramente algo en lo que hay que trabajar. La última edición de esta encuesta muestra que, para Lisboa, sólo hay un socio clave -España- con el que jugar a nivel de la UE. Esto es claramente un resultado de su geografía, y no es suficiente para estar entre los que mueven los hilos de la política de la UE. Si Madrid fuera un actor clave a nivel de la UE con un peso similar al de Francia, Alemania o los Países Bajos, sería una estrategia inteligente. Sin embargo, en la etapa actual no es así, ya que España está por debajo de su peso. Aun así, para Lisboa, Madrid es el interlocutor más importante entre los otros 27 miembros de la UE, como demuestran las respuestas a las preguntas sobre la frecuencia de los contactos, la capacidad de respuesta y los intereses compartidos. La relación con España es recíproca: Madrid también cree que Portugal es un socio importante y lo considera el Estado miembro de la UE más receptivo.

Portugal también considera que Francia e Italia son socios importantes. En general, Lisboa se relaciona más con París que con Berlín, pero se trata de una relación más bien unilateral. La opinión de los encuestados franceses revela que, efectivamente, París responde a Lisboa hasta cierto punto, pero tiene otras prioridades entre las capitales de la UE. Italia es otro Estado miembro de la UE que aparece en el radar de contactos estrechos e intereses compartidos de Portugal. Pero, de nuevo, las respuestas italianas muestran que se trata de una relación más bien unilateral.

Interesantemente, parece haber un nuevo desarrollo en las relaciones entre Lisboa y Londres. En comparación con la edición de 2016 de la encuesta de la UE28 del ECFR, nuestros últimos resultados muestran un creciente interés por el Reino Unido. Esto está claramente relacionado con los intereses portugueses afectados por el Brexit, que la académica portuguesa Lívia Franco calificó en un comentario del ECFR de 2015 como «una noticia realmente mala para Portugal». La quinta mayor comunidad de trabajadores extranjeros en Gran Bretaña es portuguesa y, desde una perspectiva más estratégica, Franco señala que «durante más de ocho siglos e independientemente del régimen político del país, la estrecha cooperación política y económica con Gran Bretaña ha sido una característica central de la política exterior de Portugal». Estos lazos se remontan a un tratado firmado ya en 1386.

Portugal también ha sido tradicionalmente un firme partidario de la OTAN, al estar situado en su flanco sur. Por ello, en un principio dudó en sumarse a la iniciativa de Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) de los Estados miembros de la UE en 2017. La seguridad es quizás otro ámbito en el que convergen los intereses entre Lisboa y Londres, y estos ámbitos explican por qué en estos momentos de gran incertidumbre sobre la salida del Reino Unido de la UE, Lisboa tiende cada vez más la mano a Londres. Después de España, Francia y Alemania, el Reino Unido es el cuarto país con el que más contacta Portugal (aunque las cifras son, en general, bastante más bajas). Los encuestados portugueses también ven un nivel de intereses compartidos con el Reino Unido que coincide con sus respuestas sobre los intereses compartidos con Berlín. Sin embargo, este interés de Lisboa por lo británico no es recíproco. Portugal considera que el Reino Unido es hasta cierto punto receptivo a su acercamiento, pero los datos del ECFR sugieren que, desde la perspectiva de Lisboa, Londres podría ser un socio más dinámico.

Cuando se trata de las prioridades portuguesas con respecto a las políticas de la UE en los próximos cinco años, los encuestados de Portugal dan la máxima prioridad a la «gobernanza de la eurozona y a una política fiscal única». De nuevo, existe una gran convergencia con los encuestados de España, y ambos países se consideran socios importantes en este ámbito. Los encuestados de Francia, Alemania e Italia también consideran muy importante la gobernanza de la zona del euro. Sin embargo, cuando se trata de encontrar socios con los que avanzar en una agenda conjunta, Portugal no es la primera opción para estos países. El tamaño es ciertamente importante en este caso, pero Portugal podría ser más ambicioso a la hora de desempeñar un papel más importante entre los «cuatro grandes» miembros de la zona del euro, en particular porque tres de ellos (excepto Alemania) lo tienen generalmente en su punto de mira.

Por ejemplo, Portugal podría basarse en su legado pasado de resolver cuestiones fundamentales de la integración europea y ayudar a avanzar en un expediente de reforma de la zona del euro. Quizá a Lisboa le resulte más fácil despertar el interés de París que el de Berlín. Por ello, Portugal debería tratar de aumentar su influencia en Alemania, el otro país clave a la hora de configurar la agenda de reformas de la eurozona. La oportunidad de reforzar los lazos con Berlín es muy práctica, ya que Portugal asumirá la presidencia de la UE de manos de Alemania en el primer semestre de 2021. Los preparativos en Berlín para la presidencia de 2020 ya están en marcha.

Portugal podría aprovechar su legado pasado y ayudar a avanzar en un expediente de reforma de la eurozona

El cambiante contexto transatlántico sugiere además que un mayor compromiso con Berlín en materia de seguridad europea podría ser una forma de captar su interés. En estos momentos, Berlín está interesado tanto en reforzar el pilar europeo dentro de la OTAN como en poner en marcha la PESCO en el marco de la UE. Al principio Portugal se mostró bastante reticente a la hora de respaldar la PESCO, precisamente por su fuerte afiliación a la OTAN, pero finalmente decidió unirse para no quedarse atrás en una importante área de cooperación futura de la UE. El país haría bien en mantenerse dentro del núcleo duro de la integración europea para contrarrestar su geografía periférica.

Hay otro ángulo de la política exterior portuguesa que podría interesar a Berlín: Los vínculos de Lisboa con Londres. Portugal podría presentarse como un país que salva la creciente brecha entre el Reino Unido y la UE una vez que el Brexit sea una realidad, en particular en cuestiones de seguridad europea.