Geografi kan være både en velsignelse og en forbandelse: Portugal, der ligger på den sydvestlige kant af det europæiske kontinent, ser ud over Atlanterhavet og tilbage på en historie som en af Europas store flådemagter – en historie fra det 15. og 16. århundrede med globale ambitioner og indflydelse. I dagens EU må Portugal imidlertid arbejde hårdere end andre EU-medlemmer for at undgå de ulemper, der er forbundet med at være en del af Europas geografiske periferi.

Politisk set befinder Portugal sig i hjertet af den europæiske integration. Et stort flertal af portugiserne støtter konsekvent EU-medlemskab (landet blev medlem i 1986), Portugal tilsluttede sig euroen fra starten og er også medlem af Schengen-området. Portugal har på en række måder været med til at forme EU’s politik i de seneste årtier: Tænk på den døende Lissabon-traktat, der blev reddet under det daværende portugisiske EU-formandskab i 2007, eller “Lissabon-strategien” for vækst og konkurrenceevne, der blev udformet som en del af et tidligere formandskab i 2000 (under premierminister António Guterres, der i øjeblikket er FN’s generalsekretær). Tænk på EU-kommissær (og nuværende generaldirektør for Den Internationale Organisation for Migration) António Vitorino, der varetog porteføljen for retlige og indre anliggender i Prodi-Kommissionen (1999-2004), og som udformede de første år af denne nye EU-politik. Tænk også på José Manuel Barrosos to på hinanden følgende perioder som formand for Europa-Kommissionen (2004-2009 og 2010-2014). På EU-plan har Portugal været en synlig aktør i årenes løb, og selv om landet blev hårdt ramt af finanskrisen og var en del af et redningsprogram mellem 2010 og 2014, er det lykkedes det siden da at komme på ret køl.

Interessant nok er Portugal et af de lande, hvor de seneste års krise ikke har ført til politisk uro og en fremmarch af populistiske kræfter. Og landet selv er ganske fortrøstningsfuldt i forhold til sit overordnede EU-engagement. Adspurgt om villigheden til at gå i gang med en dybere EU-integration (“mere Europa”), vurderer de portugisiske respondenter i ECFR’s undersøgelse blandt eksperter og politiske beslutningstagere deres eget land som et land, der er stærkt engageret i europæisk integration; de ser kun Frankrig som mere engageret, og interessant nok vurderer de Tyskland mindre godt end Frankrig på dette punkt. De portugisiske respondenter kan også godt lide at rangere deres eget lands samlede indflydelse i EU, selv om ingen anden gruppe i undersøgelsen delte denne vurdering.

På trods af denne tillid til, at landet gør sin stemme hørt i EU, og dets gode resultater i Bruxelles, viser ECFR’s nye EU28-undersøgelse, at Portugal kun har begrænsede valgmuligheder, når det drejer sig om, hvilke andre medlemsstater det kan arbejde tæt sammen med og danne “koalitioner” med. I det meget mellemstatslige miljø, som EU-politikken er præget af lige nu, er det helt klart noget, der skal arbejdes på. Den seneste udgave af denne undersøgelse viser, at der for Lissabon reelt kun er én vigtig partner – Spanien – at spille bold med på EU-plan. Det er helt klart et resultat af landets geografi, og det er ikke nok til at være blandt dem, der er med i EU-politikken. Hvis Madrid var en nøglespiller på EU-plan med en indflydelse svarende til Frankrig, Tyskland eller Nederlandene, ville det være en smart strategi. På nuværende tidspunkt er dette imidlertid ikke tilfældet, da Spanien slås under sin vægt. Alligevel er Madrid for Lissabon den vigtigste samtalepartner blandt de 27 andre EU-medlemmer, hvilket fremgår af svarene på spørgsmål om hyppighed af kontakter, lydhørhed og fælles interesser. Forholdet til Spanien er gensidigt: Madrid mener også, at Portugal er en vigtig partner, og ser Portugal som den mest lydhøre EU-medlemsstat.

Portugal anser også Frankrig og Italien for at være vigtige partnere. Lissabon engagerer sig generelt mere i Paris end i Berlin, men der er tale om et ret ensidigt forhold. De franske respondenters opfattelse afslører, at Paris ganske vist er lydhør over for Lissabon i et vist omfang, men at Paris har andre prioriteter blandt EU’s hovedstæder. Italien er en anden EU-medlemsstat, der dukker op på Portugals radar med hensyn til tætte kontakter og fælles interesser. Men igen viser de italienske svar, at der er tale om et ret ensidigt forhold.

Interessant nok synes der at være en ny udvikling i forholdet mellem Lissabon og London. Sammenlignet med 2016-udgaven af ECFR’s EU28-undersøgelse viser vores seneste resultater en stigende interesse for Det Forenede Kongerige. Dette hænger klart sammen med portugisiske interesser, der er påvirket af Brexit, som den portugisiske forsker Lívia Franco i en ECFR-kommentar fra 2015 kaldte “virkelig dårlige nyheder for Portugal”. Det femte største udenlandske arbejdssamfund i Storbritannien er portugisisk, og ud fra et mere strategisk perspektiv påpeger Franco, at “i mere end otte århundreder og uanset landets politiske regime har et tæt politisk og økonomisk samarbejde med Storbritannien været et centralt træk i Portugals udenrigspolitik”. Disse bånd går tilbage til en traktat, der blev underskrevet så tidligt som i 1386.

Portugal har også traditionelt været en trofast tilhænger af NATO, da det er placeret på NATO’s sydlige flanke. På grund af dette var det oprindeligt tøvende over for at tilslutte sig initiativet Permanent Struktureret Samarbejde (PESCO) for EU’s medlemslande i 2017. Sikkerhed er måske et andet område, hvor interesserne mellem Lissabon og London konvergerer, og disse områder forklarer, hvorfor Lissabon i denne tid med stor usikkerhed om Storbritanniens udtræden af EU i stigende grad rækker hånden ud til London. Efter Spanien, Frankrig og Tyskland er Storbritannien det fjerde mest kontaktede land for Portugal (selv om tallene samlet set er betydeligt lavere). De portugisiske respondenter ser også et niveau af fælles interesser med Det Forenede Kongerige, som svarer til deres svar om fælles interesser med Berlin. Denne interesse fra Lissabon for britiske ting er dog ikke gensidig. Portugal opfatter til en vis grad Det Forenede Kongerige som lydhør over for dets opsøgende arbejde, men ECFR’s data tyder på, at London fra Lissabons synspunkt kunne være en mere dynamisk partner.

Når det drejer sig om portugisiske prioriteter vedrørende EU-politikker i de næste fem år, prioriterer respondenterne fra Portugal “styring af euroområdet og en fælles finanspolitik” højest. Igen er der stor overensstemmelse med respondenterne fra Spanien, og begge lande ser hinanden som vigtige partnere på dette område. Respondenterne fra Frankrig, Tyskland og Italien anser også styring af euroområdet for at være meget vigtig. Når det drejer sig om at finde partnere til at fremme en fælles dagsorden med, er Portugal imidlertid ikke et af disse landes førstevalg. Størrelsen betyder bestemt noget her, men Portugal kunne være mere ambitiøs med hensyn til at spille en større rolle blandt de “fire store” medlemmer af euroområdet, især fordi tre af dem (undtagen Tyskland) generelt har Portugal på deres radarskærm.

Portugal kunne f.eks. bygge på sin tidligere arv med hensyn til at løse grundlæggende spørgsmål vedrørende europæisk integration og hjælpe med at fremme en reform af euroområdet. Lissabon vil måske finde det lettere at vække interesse i Paris end i Berlin. Derfor bør Portugal forsøge at øge sin indflydelse i Tyskland, det andet nøgleland, når det gælder udformningen af eurozonens reformdagsorden. Der er en mulighed for at styrke båndene med Berlin rent praktisk, da Portugal overtager EU-formandskabet fra Tyskland i første halvdel af 2021. Forberedelserne i Berlin til formandskabet i 2020 er allerede i gang.

Portugal kunne bygge videre på sin tidligere arv og hjælpe med at fremme en reform af eurozonen

Den ændrede transatlantiske kontekst tyder yderligere på, at et stærkere engagement med Berlin om europæisk sikkerhed kunne være en måde at fange dets interesse på. I øjeblikket er der i Berlin en interesse i både at styrke den europæiske søjle inden for NATO og at få PESCO i EU-regi i gang. Portugal var i første omgang ret tøvende med hensyn til at tilslutte sig PESCO, netop på grund af dets stærke NATO-tilknytning, men besluttede i sidste ende at tilslutte sig for at undgå at sakke bagud på et vigtigt fremtidigt område for EU-samarbejdet. Landet ville helt sikkert gøre klogt i at holde sig inden for den europæiske integrations hårde kerne for at modvirke sin perifere geografi.

Der er en anden vinkel på Portugals udenrigspolitik, der kan interessere Berlin: Lissabon’s bånd til London. Portugal kunne præsentere sig selv som et land, der bygger bro over den voksende kløft mellem Storbritannien og EU, når Brexit bliver en realitet, især hvad angår spørgsmål om europæisk sikkerhed.