Kære Straight Dope:

I den sidste udsendelse af “24” i sidste sæson beordrede den amerikanske statsadvokat føderale agenter til at tage præsidenten i forvaring. Er det lovligt? Hvem har beføjelse til at anholde en siddende præsident, hvis han eller hun begår en forbrydelse? Jeg syntes at have læst et sted, at kun en U.S. Marshal kan anholde præsidenten, men jeg kan ikke finde noget på nettet. Hjælp.

Chris Chambers, Dublin, Ohio

SDStaff Gfactor svarer:

Og selv om dit spørgsmål har et nemt svar, rejser det et spørgsmål, som har irriteret forfatningsretlige forskere i lang tid. Først den nemme del. Der er ingen forskel i føderale eller statslige statutter mellem anholdte personer. F.eks. giver 18 U.S.C. §3052 FBI-agenterne beføjelse til at “fuldbyrde arrestordrer og stævninger udstedt under USA’s myndighed og foretage anholdelser uden arrestordre for enhver lovovertrædelse mod USA begået i deres nærvær eller for enhver forbrydelse, der kan anerkendes i henhold til USA’s love, hvis de har rimelig grund til at tro, at den person, der skal anholdes, har begået eller er i færd med at begå en sådan forbrydelse”. Afsnit 3053, som gælder for US Marshals, giver dem tilsvarende beføjelser til at foretage anholdelser uden dommerkendelse. Ikke alle føderale agenter har de samme brede anholdelsesbeføjelser, men intet i lovene forhindrer dem i at anholde regeringsembedsmænd. På samme måde kan de retshåndhævende embedsmænd i delstaterne anholde personer, der overtræder delstatens love. Der er ingen egentlig debat om dette.

Derimod er der uenighed om, hvorvidt præsidenten er genstand for tiltale (og dermed anholdelse), uanset hvem der foretager anholdelsen. I betragtning af alt det varme vand, præsidenter har været i siden Richard Nixons dage, kunne man forvente, at der allerede nu ville være et færdigt svar på dette spørgsmål. Men det er der ikke.

For eksempel sagde professorerne Freedman og Turley på en høring i Senatet i 1998 om emnet under ledelse af John Ashcroft, at præsidenten kunne anklages og retsforfølges strafferetligt (i det mindste under visse omstændigheder); professorerne Amar og Bloch sagde, at det kunne han ikke. Tre tidligere føderale anklagere vidnede også. To sagde, at præsidenten kunne blive retsforfulgt; en sagde, at han ikke kunne.

Det, vi taler om her, er præsidentens immunitet. Forfatningen er tavs om dette spørgsmål. Den siger, at præsidenten kan anklages, men det rejser lige så mange spørgsmål, som det besvarer. Kan præsidenten blive tiltalt og stillet for retten? Hvis ja, skal præsidenten så først anklages? Hvis præsidenten bliver dømt for en forbrydelse, men ikke anklaget, kan han så blive pålagt at afsone en straf, mens han stadig er i embedet? Hvis præsidenten anklages, forhindrer klausulen om dobbelt strafforfølgelse da en efterfølgende straffesag på samme grundlag? Hvis præsidenten ikke kan retsforfølges, mens han er i embedet, hvad sker der så, hvis forældelsesfristen udløber, inden hans embedsperiode udløber? Hvis præsidenten dømmes, mens han er i embedet, kan han så benåde sig selv?

Spørgsmålet er ikke nyt – de delegerede diskuterede det (kortvarigt) på forfatningskonventet, selv om intet om præsidentens immunitet kom med i forfatningen. Med hensyn til præsidentens forseelser står der kun følgende i forfatningen:

Præsidenten, vicepræsidenten og alle civile embedsmænd i De Forenede Stater skal afsættes ved rigsretssag for og domfældelse for forræderi, bestikkelse eller andre høje forbrydelser og forseelser.

Men rigsretssag fjerner kun præsidenten fra embedet. Forfatningen gør det klart, at rigsretssag ikke i sig selv forhindrer fremtidig retsforfølgelse:

Dommen i sager om rigsretssag skal ikke strække sig længere end til fjernelse fra embedet og diskvalifikation til at besidde og nyde ethvert embede af ære, tillid eller fortjeneste under De Forenede Stater: men den part, der er dømt, skal ikke desto mindre være ansvarlig og underlagt anklageskrift, retssag, dom og straf, i henhold til loven.

Det, som de lærde strides om, er, om dette sprog, forfatningens historie eller den offentlige politik kræver rigsretssag mod en præsident før retsforfølgelse. Ideen om, at en siddende præsident skal anklages før retsforfølgelse, kaldes den sekventialistiske holdning, som bl.a. juraprofessor Akhil Reed Amar er fortaler for.

Kritikere af den sekventialistiske tankegang påpeger flere fejl i dens logik. For det første er der kun få sekventialister, der hævder, at vicepræsidenten er immun over for tiltale, mens han er i embedet, og faktisk blev vicepræsident Spiro Agnew tiltalt før udløbet af sin embedsperiode. I en undersøgelse fra 2000 af andre tilfælde af tiltale uden rigsretssag påpeger professor Jonathan Turley, at dommerne Robert Collins, der blev dømt for bl.a. bestikkelse og hindring af retsvæsenet, og Harry E. Claiborne, der blev dømt for skatteunddragelse og indgivelse af en falsk finansopgørelse, var fængslede jurister, som fortsatte med at modtage deres løn i fængslet. Nogle anklagede føderale dommere har argumenteret for den sekventialistiske holdning, men i alle tilfælde har domstolene dømt imod dem. Turley bemærker, at “guvernører, høje statslige embedsmænd, føderale kabinetstjenestemænd og føderale dommere på samme måde er blevet udsat for kriminelle anklager og retssager før afsættelse.”

Kritikere bemærker, at forfatningen udtrykkeligt giver begrænset immunitet til repræsentanter og senatorer i henhold til artikel I, afsnit 6:

Senatorerne og repræsentanterne … skal i alle tilfælde, bortset fra forræderi, forbrydelse og fredsbrud, være beskyttet mod anholdelse under deres tilstedeværelse i deres respektive kammeres session og på vej til og hjem fra samme; og for enhver tale eller debat i et af kamrene må de ikke afhøres på noget andet sted.

Den kendsgerning, at der ikke findes en sådan bestemmelse for en siddende præsident, hævder de, tyder på, at han ikke er immun over for retsforfølgelse.

Den historiske optegnelse afklarer ikke tingene. For eksempel beretter senator William McClay i sin dagbog om en improviseret samtale under den første kongres mellem vicepræsident Adams og senator Ellsworth, hvor de diskuterede, om føderale stævninger skulle udstedes i præsidentens navn. Midt i denne diskussion

sagde de

at præsidenten personligt ikke var genstand for nogen som helst proces; kunne ikke få anlagt nogen som helst sag mod sig; var hævet over alle dommeres, retfærdiggøreres osv. magt. For hvad, sagde de, ville du lægge det i en almindelig dommers magt at udøve nogen som helst myndighed over ham og stoppe hele regeringens maskineri?

Dette fastslår i bedste fald, at et par fremtrædende embedsmænd havde dette synspunkt, som McClay selv var uenig i. Han forklarer, at “da de virkede meget påståelige, modsagde jeg dem ikke”. Han bemærker, at Adams og Ellsworth “forvekslede” den udøvende og den dømmende magt. Han beskriver deres synspunkt som “kun en del af deres gamle system med at give præsidenten så vidt muligt alle kongelige vedhæng”. Så gør det til to for, en imod.

Der var en hændelse, der involverede Thomas Jefferson, og dommer Story havde nogle ting at sige om spørgsmålet, men intet af det hjælper rigtig.

Professor Turley hævder, at historiske beviser undergraver den sekventialistiske holdning. For eksempel rejste James Madison spørgsmålet om præsidentens privilegier på forfatningskonventet den 4. september 1787. Professor Turley forklarer: “Madisons forslag om sådanne præsidentprivilegier afspejlede det synspunkt, at de er særskilte og ikke er implicitte i kongressens bestemmelse om privilegier. Ikke desto mindre blev en sådan immunitet for præsidenten ikke diskuteret yderligere, og en delegeret erklærede, at en sådan immunitet var blevet afvist.”

Jeg kunne fortsætte, men der er tre ting:

1. Der er ikke meget mere historisk bevismateriale at tale om.
2. Det, der er, er endnu mindre tilfredsstillende end Adams-Ellsworth-samtalen.
3. Som en berømt jurist engang bemærkede, er problemet med denne type beviser, at der er noget i dem for alle: “Tricket er at se hen over hovedet på mængden og udvælge sine venner.”

Sequentialister siger, at selv hvis vi accepterer, at dokumentet og dets historie er tvetydig, så retfærdiggør politiske grunde, at præsidenten får en særbehandling. Under retssagen mod Aaron Burr fremlagde præsident Jefferson argumentet:

Men hvis forfatningen pålægger en bestemt embedsmand altid at være engageret i et bestemt sæt af pligter, der pålægges ham, tilsidesætter dette så ikke den generelle lov og pålægger ham mindre pligter, der er uforenelige med disse? Forfatningen forpligter ham til konstant at være 6. involveret i millioner af menneskers anliggender. Er loven overordnet denne lov, som påkalder ham på vegne af et enkelt menneske? … Det ledende princip i vores forfatning er, at den lovgivende, udøvende og dømmende magt er uafhængige af hinanden, og ingen er mere nidkære på dette end de dømmende magthavere. Men ville den udøvende magt være uafhængig af den dømmende magt, hvis han var underlagt sidstnævntes befalinger, & til fængselsstraf for ulydighed; hvis de forskellige domstole kunne bandlyse ham fra søjle til søjle, holde ham til konstant at slæbe fra nord til syd & øst til vest, og trække ham helt tilbage fra sine forfatningsmæssige pligter?

Jefferson hævdede, at han var privilegeret til at nægte at fremlægge dokumenter som svar på en stævning, som Burr havde anmodet om. Han afprøvede dog ikke sin teori i retten – han fremlagde de ønskede dokumenter.

Uheldigvis for dem, der finder Jeffersons argument overbevisende, gjorde Højesteret det ikke. I U.S. v. Nixon (1974) fastslog domstolen, at præsidenten ikke var immun over for en stævning i en straffesag, medmindre der var en påstand om, at de ønskede beviser ville afsløre militære eller diplomatiske hemmeligheder.

Nu fastholder sekventialisterne ikke desto mindre, at præsidenten er immun over for straffesager under sit præsidentskab, fordi han repræsenterer hele den udøvende magt. Hvis præsidenten blev anklaget, ville det hindre hans evne til at repræsentere landet, og hvis præsidenten blev dømt og dømt, ja, så forstår du billedet. Modstandere påpeger, at præsidenter har overlevet værre ubehageligheder. De påpeger også, at forfatningen bestemmer, at “i tilfælde af præsidentens afsættelse fra embedet eller ved hans død, fratræden eller manglende evne til at varetage embedets beføjelser og pligter”, overtager vicepræsidenten posten. Ikke-sekventialister finder derfor argumenter baseret på forfatningen, dens historie og præsidentembedets karakter ikke overbevisende.

Der slutter det juridiske spor. Ingen domstol har afgjort spørgsmålet. Synspunktet fra den udøvende magt er mere klart. I 1973 vedtog Office of Legal Counsel og den daværende generaladvokat Robert Bork den sekventialistiske fortolkning – men kun for præsidenten. Alle andre føderale embedsmænd, hævdede OLC, kunne underkastes en strafferetlig procedure. Da vicepræsident Agnew kort tid efter blev undersøgt af en storjury, bad han en domstol om at standse sagen med det væsentlige argument: “Hey! Jeg er vicepræsident. I kan ikke retsforfølge mig.” I et memorandum, der blev indgivet til retten, argumenterede Bork for, at vicepræsidenten var genstand for tiltale og retsforfølgelse, men at præsidenten ikke var det. Borks begrundelse for denne skelnen var mest pragmatisk: Præsidenten har for travlt, og det ville svække ham som repræsentant i udenlandske relationer, hvis han blev bragt i forlegenhed ved en retssag.

Efter at Bork havde afgivet sin udtalelse, besvarede Højesteret et par spørgsmål om præsidentens privilegium og præsidentens immunitet. Først afgjorde domstolen U.S. v. Nixon, som vi allerede har diskuteret. I to sager vedrørende et søgsmål om seksuel chikane anlagt af Paula Jones anerkendte domstolen, at præsidenten nyder immunitet mod ansvar for sine officielle handlinger, men at han kan sagsøges, mens han stadig er i embedet, for uofficielle handlinger (dvs. som ikke var en del af hans job). Nogle mener, at dette undergraver Borks argumentation. Men i 2000, under Kenneth Starrs undersøgelse af Monica Lewinsky-sagen, bekræftede Office of Legal Counsel på ny sin holdning.

Der er nogle andre interessante permutationer her. Hvad nu, hvis præsidenten bliver anklaget, men derefter frikendt af Senatet? Kan præsidenten retsforfølges efter udløbet af den almindelige fireårige valgperiode? Office of Legal Counsel hævdede i et memorandum fra 2000, at han kunne blive det. Et beslægtet problem opstod i sagen om den føderale distriktsdommer Alcee Hastings, som blev stillet for retten og frikendt for en række lovovertrædelser. Da Federal Judicial Counsel anbefalede hans anklage, gjorde Hastings indsigelse med henvisning til dobbelt strafbarhed, men hans påstand blev afvist af den lovgivende magt og af hans dommerkolleger.

Men da præsident Bill Clinton blev anklaget og frikendt i slutningen af 1990’erne, syntes der ikke at være meget tvivl om, at han fortsat kunne retsforfølges efter udløbet af sin embedsperiode. Da USA Today spurgte USA Today om virkningen af rigsretssagen på retsforfølgningen af Clinton efter embedsperioden, sagde den uafhængige advokat Robert Ray: “Selvfølgelig er det en faktor. Er det en afgørende faktor? Nej. Er en enkelt faktor en afgørende faktor? Nej. Der er mange faktorer, der spiller ind på, om der skal rejses en sag.” Den tidligere præsident indgik en aftale med Ray – han gav bl.a. afkald på sin advokatlicens i fem år – og til gengæld gik Ray med til ikke at rejse tiltale.

Et andet spørgsmål, som rejses af en domfældelse af en siddende præsident, er benådning. Kan præsidenten benåde sig selv? Endnu en gang er der ikke noget klart svar i forfatningen. Amar siger, at en siddende præsident ikke kan benåde sig selv; den tidligere rådgiver i Det Hvide Hus, John Dean, siger i realiteten: “Hvorfor ikke?”

Selv om ingen præsident nogensinde har benådet sig selv, støtter loven præsidentens beføjelser til at gøre det. Den videnskabelige undersøgelse af emnet blev først fremkaldt af frygten for, at Richard Nixon ville benåde sig selv for at slippe for Watergate; senere af tanken om, at George H. W. Bush ville gøre det på grund af Iran-Contra-juryen; og senest af bekymringen over Bill Clintons problem med en mulig anklage og retssag efter præsidentembedet. Og mens nogle få forskere har konkluderet, at præsidenten ikke kan benåde sig selv, er der mange flere, der mener, at han kan.

Der er også et par internationale implikationer her. Det, jeg har sagt indtil nu, gælder for anholdelse og retsforfølgelse af præsidenten i USA. Hvad hvis han er på besøg i et andet land?

For det første kan betjente fra et land ifølge international ret ikke anholde nogen i et andet land. At gøre det anses for at være en krænkelse af asyllandets suverænitet. Mange domstole har ganske vist konkluderet, at retten til at klage over krænkelsen tilhører asylstaten og ikke en individuel sagsøgt. I henhold til amerikansk lovgivning kan en anklaget, der er ulovligt anholdt, normalt stadig retsforfølges. Så hvis præsidenten forlod landet, kan den amerikanske kunne hente ham tilbage med henblik på retsforfølgelse, vel vidende at hvis asyllandet klagede, ville vi få en international hændelse på halsen.

Hvis vi besluttede at overholde international lov, kunne vi forsøge at udlevere ham, forudsat at USA havde en udleveringsaftale med asyllandet. De fleste udleveringstraktater udelukker dog politiske forbrydelser, så afhængig af anklagen vil denne fremgangsmåde måske ikke fungere. I så fald er der i United States Attorneys’ Manual en nyttig liste over følgende alternative muligheder: De kan anmode om udvisning eller deportation fra asyllandet (kaldet “rendition”), deportation fra et tredjeland (hvis den flygtning er dum nok til at forlade asyllandet til fordel for et land med en mindre gunstig udleveringspolitik), lokkemad (“En lokkemad indebærer, at der anvendes et kneb for at lokke en kriminel tiltalte til at forlade et fremmed land, så han eller hun kan arresteres i USA, i internationalt farvand eller luftrum eller i et tredjeland med henblik på efterfølgende udlevering, udvisning eller deportation til USA. Lokkemidler kan være komplicerede ordninger, eller de kan være så enkle som at invitere en flygtning pr. telefon til en fest i USA”), røde Interpol-meddelelser (en slags international arrestordre), tilbagekaldelse af amerikansk pas (hvilket ofte vil resultere i udvisning) og udenlandsk retsforfølgelse.

Et problem med udenlandsk retsforfølgelse er stats- og regeringschefers immunitet. Personer, der beklæder en af disse poster, er immune over for ansvar eller anholdelse, mens de er i embedet i henhold til international ret. Når de ikke længere er i embedet, kan de blive sagsøgt eller retsforfulgt for deres private handlinger, men forbliver immune for deres officielle handlinger. I Pinochet-sagen gennemgik det britiske House of Lords loven om officiel immunitet og konkluderede, at internationale forbrydelser ikke er officielle handlinger. Dette er situationen for den tidligere udenrigsminister Henry Kissinger,

der fik besøg af politiet på Ritz Hotel i Paris og fik overrakt en kendelse udstedt af dommer Roger LeLoire, hvori han blev anmodet om at vidne i sagen om forsvundne franske borgere i Pinochets Chile. Kissinger valgte at forlade byen i stedet for at møde op i Palais de Justice som krævet. Han er siden blevet indkaldt som vidne af højtstående dommere i Chile og Argentina, der efterforsker det internationale terrornetværk, der gik under navnet “Operation Condor”, og som gennemførte mord, kidnapninger og bombeattentater i flere lande.

Sådan skriver Christopher Hitchens i en artikel offentliggjort på Slate.com i 2002. Hitchens siger: “Det er kendt, at der er mange lande, som han slet ikke kan rejse til, og det er også kendt, at han tager juridisk rådgivning, før han rejser nogen steder hen.” En tidligere præsident kunne finde sig selv i en lignende situation.

Sammenfattende er det fortsat kontroversielt, om præsidenten kan retsforfølges før en rigsretssag. Efter en rigsretssag kan præsidenten helt sikkert retsforfølges i USA. Selv i et andet land kunne præsidenten retsforfølges for handlinger, der ikke var en del af hans job, eller som overtrådte international strafferet.

SDStaff Gfactor, Straight Dope Science Advisory Board

Send spørgsmål til Cecil via [email protected].

STAFF REPORTS ARE WRITTEN BY THE STRAIGHT DOPE SCIENCE ADVISORY BOARD, CECIL’S ONLINE AUXILIARY. SELV OM SDSAB GØR SIT BEDSTE, REDIGERES DISSE KLUMMER AF ED ZOTTI, IKKE CECIL, SÅ MED HENSYN TIL NØJAGTIGHED MÅ DU HELLERE KRYDSE FINGRE.