USA har i realiteten været i krig med Harakat Shabaab al-Mujahidin (kendt som al-Shabaab) i mere end et årti, men omkostningerne og risiciene stiger, og der er ingen ende i sigte. Min forskning tyder på, at USA bør holde op med at formulere sit strategiske mål som en sejr over al-Shabaab og i stedet fokusere på at opnå politisk forsoning mellem Somalias vigtigste konfliktparter. For at nå dette mål bør USA støtte en forhandlet afslutning på krigen og være villig til at stille større betingelser for sine tre vigtigste kilder til indflydelse over for de somaliske myndigheder: bistand til sikkerhedsstyrker, militære operationer og potentiel gældslettelse. Somalias fragmenterede lokalpolitik betyder imidlertid, at der er behov for to indbyrdes forbundne fredsaftaler for at afslutte krigen. For det første bør Washington investere flere diplomatiske kræfter for at sikre en aftale, der forener Somalias føderale regering og landets regionale administrationer (kendt som føderale medlemslande). For det andet bør USA, når en sådan aftale er sikret, derefter støtte idéen om, at de nyligt forenede somaliske myndigheder forhandler med al-Shabaab for at afslutte borgerkrigen.

Stalemate Since 2016

Washington har siden 2007 været en del af en international militærkoalition for at hjælpe med at stabilisere Somalia. Denne koalition omfatter i øjeblikket en stor styrke fra Den Afrikanske Union, to FN-missioner (en, der yder politisk støtte, og en, der yder logistisk støtte), flere EU-missioner, tropper fra nabolandene Etiopien og Kenya, uddannelses- og støttemissioner fra Det Forenede Kongerige og Tyrkiet samt forskellige lokale somaliske styrker.

Trods koalitionens indsats er krigen blevet en udmattelseskrig, der reelt er gået i stå siden mindst 2016. Der er sket meget få ændringer med hensyn til det område, der kontrolleres af de vigtigste konfliktparter i hele det sydlige og centrale Somalia, mens der til tider fortsat er dødelige interne kampe mellem den somaliske forbundsregering og de regionale administrationer. Så sent som for nylig vurderede USA’s Afrikakommando, at der i det sidste kvartal af 2019 ikke var sket væsentlige fremskridt i retning af målet om at skabe en “sikkerhedskokon” omkring hovedstaden Mogadishu. Lidt bedre nyheder kom efter første kvartal af 2020, da kommandoen fastslog, at der havde været “gradvise fremskridt” med hensyn til at forstyrre al-Shabaab (og Islamisk Stat) i Somalia “gennem luftangreb, støtte til partnerledede jordoperationer og informationsoperationer.”

I dag er der ingen tegn på, at hverken de somaliske myndigheder eller al-Shabaab kan opnå en afgørende sejr, eller at de er klar til at forhandle. Faktisk kan begge parter pege på noget positive tendenser i deres evne til at nå deres mål. Al-Shabaabs ledelse føler sandsynligvis, at den har haft et par relativt vellykkede år med destabilisering, chikane og afpresning. Den tjener fortsat penge nok til at gennemføre regelmæssige angreb, har opretholdt sin rekruttering og er stadig i stand til at infiltrere sine modstandere. Den nærer også stadig dyb mistillid til de somaliske myndigheder, især efter nogle forfejlet forsøg på at rehabilitere ledende al-Shabaab-afhoppere. Den somaliske føderale regering, som officielt blev anerkendt af USA i januar 2013, har heller ikke vist megen appetit på politisk dialog, selv ikke med landets regionale administrationer og visse internationale partnere, og slet ikke med al-Shabaab. I stedet påpeger den føderale regering, at dens nationale hær endelig er begyndt at udstationere nogle nye enheder – takket være amerikanske, tyrkiske, europæiske og britiske uddannelsesprogrammer – og at landet er på nippet til at modtage en betydelig gældslettelse fra de internationale finansielle institutioner.

De to siders offentlige retorik handler således fortsat om sejr, enten ved at knuse eller overleve deres modstander. For USA’s vedkommende efterlader det fortsatte dødvande imidlertid USA uden en klar strategi for at afslutte sit militære engagement i Somalia, som er blevet intensiveret under Trump-administrationen. Desuden understreger stigende omkostninger og skiftende nationale sikkerhedsprioriteter væk fra “krigen mod terror” også spørgsmål om, hvorfor USA overhovedet bør være militært engageret i Somalia.

Egte, men begrænsede interesser

Svaret er, at USA har reelle, men begrænsede nationale sikkerhedsinteresser i at stabilisere Somalia. De skiftende administrationer har erkendt dette og forfulgt dette mål med militære og politiske midler. Politisk set har Washington forsøgt at hjælpe med at opbygge et effektivt sæt somaliske statsinstitutioner, herunder sikkerhedsstyrker, samtidig med at man har gennemført nogle humanitære og udviklingsmæssige initiativer. Militært har USA forsøgt at nedbryde og inddæmme al-Shabaab ved at levere uddannelse, udstyr og midler til Den Afrikanske Unions styrke og de lande, der bidrager hertil, ved at yde bilateral bistand til Somalias naboer med hensyn til sikkerhedsstyrker og ved at hjælpe med at opbygge elementer af den rekonstruerede somaliske nationale hær. USA har også gennemført sine egne operationer, i dag oftest i form af luftangreb.

Trods alle disse aktiviteter har USA’s krig mod al-Shabaab kun med mellemrum indtaget overskrifterne i medierne. Når det har gjort det, fokuserer opmærksomheden normalt på Trump-administrationens stigende brug af luftangreb, påståede civile ofre forårsaget af dem eller af amerikanske jordoperationer eller dødbringende al-Shabaab-angreb, især dem, der involverer amerikanere. De seneste amerikanske dødsfald fandt sted i januar 2020, da al-Shabaab angreb flådebasen Manda Bay i Kenya og dræbte tre amerikanske sikkerhedsfolk (et militærpersonale og to kontrahenter fra forsvarsministeriet). I en erklæring til det amerikanske Senats Væbnetjenesteudvalg kort efter angrebet i Manda Bay beskrev chefen for USA’s Afrikakommando al-Shabaab som “det største og mest kinetisk aktive al-Qaeda-netværk i verden” og som værende “det farligste for amerikanske interesser i dag”. Angrebet var en optrapning, for så vidt som det var første gang, al-Shabaab angreb en militærbase uden for Somalia. Men det var blot det seneste i deres langvarige transnationale kampagne, herunder en laptopbombe på et kommercielt fly med afgang fra Mogadishu i februar 2016; den massive lastbilbombe i det centrale Mogadishu i oktober 2017; og angreb på Dusit D2-hotellet i Nairobi i januar 2019 og på U.USA’s flyveplads i Baledogle, Somalia, i september samme år.

Det, som disse historier normalt overser, er imidlertid det faktum, at USA’s politik over for Somalia har været stort set konsekvent i sine strategiske mål på tværs af flere administrationer. Der har heller ikke været megen diskussion om, hvordan USA’s militære engagement sandsynligvis vil ende.

I min nylige analyse af USA’s politik i Somalia siden slutningen af 1990’erne undersøgte jeg de mange forskellige indsatslinjer, som den er blevet gennemført gennem, og om den fungerer. Resultaterne er klart blandede. USA’s militære engagement har givet nogle operationelle og taktiske succeser – herunder drab på flere højtstående al-Shabaab-figurer og begrænsning af deres evne til at samle sig til store angreb på Den Afrikanske Union og Somalias fremskudte operationsbaser. Men det har ikke været i stand til at ændre konfliktens strategiske terræn og bryde dødvandet. På det politiske plan er Washingtons bestræbelser blevet frustreret af den forståelige modvilje mod at hælde store mængder ressourcer ind i Somalias fragmenterede og notorisk korrupte politiske system. Som følge heraf foreslår jeg, at det er på tide at holde op med at formulere det strategiske mål som en sejr over al-Shabaab og i stedet fokusere på at opnå politisk forsoning mellem Somalias vigtigste konfliktparter.

Forhandlinger, ikke nederlag på slagmarken

Vejsen til forsoning går gennem forhandlinger. Derfor er hverken en intensivering af luftangreb alene eller en militær tilbagetrækning fra Somalia – som nogle kritikere af USA’s nuværende politik længe har opfordret til – den bedste vej fremad. I stedet bør Washingtons prioritet være at investere flere diplomatiske muskler for at sikre to indbyrdes forbundne forhandlingsforlig: et for at forene Somalias splittede føderale og regionale regeringer og senere en anden aftale for at afslutte borgerkrigen med al-Shabaab.

Det første forlig ville indebære, at USA omdirigerer mere af sin finansielle og politiske indflydelse til at sikre en ægte politisk aftale mellem den føderale regering og Somalias føderale medlemsstater (Jubaland, Southwest, Galmudug, Hirshabelle og Puntland). Denne aftale bør klarlægge de udestående detaljer vedrørende føderal forvaltning af Somalia og fastlægge en ny, omfattende sikkerhedsstrategi for landet. Det vil ikke være let at indgå en ægte politisk aftale mellem disse aktører. Men uden en sådan aftale vil Somalia ikke være i stand til at gennemføre en ny national sikkerhedsstruktur eller opbygge et effektivt sæt nationale sikkerhedsstyrker, og det blodige dødvande vil fortsætte. En sådan aftale vil kræve, at de vigtigste somaliske interessenter tilslutter sig den. For at opnå denne tilslutning vil den føderale regering være nødt til at indtage en mindre antagonistisk og dominerende holdning over for de føderale medlemsstater og være villig til at indgå i en vedvarende dialog med dem og andre parlamentarikere og oppositionspartier.

Skuccessive amerikanske administrationer har støttet målet om en aftale efter disse retningslinjer, men hidtil uden held. USA’s rolle bør være at fremme denne dialog – selv om den kun kan lykkes, hvis de vigtigste somaliske interessenter viser sig villige til at indgå kompromiser. USA bør imidlertid vise større vilje til at stille betingelser for sin bistand til sikkerhedsstyrker, luftangreb og eventuel gældslettelse til den somaliske regering for at skabe politisk indflydelse. Selv hvis USA bruger sådanne kilder til indflydelse effektivt, er det usandsynligt, at der snart vil blive indgået en aftale, fordi de fleste indenrigspolitiske aktiviteter i Somalia vil være fokuseret på optakten til landets næste præsidentvalg (planlagt til slutningen af 2020 eller 2021). Desuden vil USA være nødt til at sikre, at virkningen af dets pres og konditionalitet ikke undermineres af andre eksterne aktører, herunder Tyrkiet, Etiopien, Saudi-Arabien, UAE og Qatar.

Hvis forbundsregeringen og de føderale medlemsstater kan nå frem til en løsning, bør USA derefter støtte fredsforhandlinger mellem de nyligt forsonede somaliske myndigheder og al-Shabaab. Dette ville rejse en lang række praktiske spørgsmål om formatet, rækkefølgen og indholdet af sådanne samtaler. Detaljerne bør naturligvis fastlægges af de primære parter i konflikten, og her bør USA indtage en sekundær rolle. Men det er klart, at enhver forhandling vil kræve en omhyggelig kalibrering mellem den føderale regering, de føderale medlemsstater og de relevante klanledere samt al-Shabaab. Det vil også være vigtigt for Washington at signalere, at tilbagetrækningen af Den Afrikanske Unions fredsstyrke vil være bundet til, at al-Shabaab deltager i en forhandlingsløsning.

I mellemtiden bør den strategiske funktion af amerikanske militærangreb formuleres som at tvinge al-Shabaabs ledelse til at forhandle snarere end at nedbryde organisationen som helhed og forstyrre dens rekruttering, træning og evne til at gennemføre angreb. Hvis de indledende drøftelser for alvor skulle komme i gang, kunne Washington endda signalere, at efterfølgende amerikanske angreb kun vil være til kollektivt forsvar – dvs. for at beskytte internationalt og somalisk sikkerhedspersonale – og tage større forholdsregler for at skade så få civile som muligt. Dette ville berøve al-Shabaab en kilde til rekruttering og propaganda.

Slutning

I det usandsynlige tilfælde, at den føderale regering eller al-Shabaab på en eller anden måde får et betydeligt overtag militært, kan man ikke undgå en forhandlingsløsning af en eller anden art med den andens tilhængere. Succeser på slagmarken er nyttige til at styrke moralen på den sejrende side og overbevise fjenden om, at forhandlinger er det bedste. Men selv med sejre på slagmarken vil den føderale regering ikke være i stand til at pålægge betingelser, som al-Shabaabs tilhængere finder uacceptable, og al-Shabaab vil heller ikke være i stand til at udrydde den internationale anerkendelse af Somalias føderale regering. Enhver afslutning på krigen skal derfor omfatte en fastlæggelse af den tabende sides legitime plads i en eventuel ny politisk ordning. Det vil helt sikkert være bedre for de civile somaliere, hvis en sådan forhandling finder sted snarere før end senere. Alternativet er, at de fortsat skal bære hovedparten af denne dødbringende krig.

For parter udefra, der ønsker at stabilisere Somalia, tyder dette på, at det vigtigste mål bør formuleres som politisk forsoning snarere end militær sejr. Igen ville det være bedre at gøre dette før end senere. Fremadrettet bør Washington derfor fokusere på at øge sine diplomatiske muskler for at fremme disse to sæt forhandlinger. Dette er at foretrække frem for begge hovedalternativer: at fortsætte den sædvanlige fremgangsmåde fra det sidste årti eller pludselig at trække sig militært tilbage, før de somaliske sikkerhedsstyrker er i stand til at stabilisere landet.